20.7.2000

חברי הוועדה

פרופ' מלכה מרגלית, יו"ר           ראש בית הספר לחינוך, אוניברסיטת תל-אביב, חוקרת בתחום                                                      החינוך המיוחד, מומחית בפסיכולוגיה חינוכית ושיקומית.

מר דוד ברק                               יו"ר ועד הורים ארצי בחינוך המיוחד.

עו"ד נטע דגן                             היועצת המשפטית בארגון "בזכות".

עו"ד דורית מורג                                    היועצת המשפטית במשרד החינוך .

דר' אנדרה מזאוי                       בית הספר לחינוך, אוניברסיטת תל-אביב, מומחה בסוציולוגיה של החינוך, וחוקר בנושא השוויון בהזדמנויות חינוכיות.

גב' רוחמה קציר                        מנהלת מחוז מרכז, משרד החינוך.

גב' רות פן                                 מנהלת האגף לחינוך מיוחד, משרד החינוך.

גב' לאה פרנקל                          נציגת הסתדרות המורים, מנהלת בית ספר "יעד" לחינוך מיוחד, בת-ים.

פרופ' אריק רימרמן                    דיקן הפקולטה ללימודי הבריאות והרווחה, אוניברסיטת חיפה                                                      חוקר ומומחה בתחום השיקום.

תוכן העניינים

דברי תודה                                                                                                                  6

מבוא                                                                                                                           7

מבנה הדו"ח                                                                                                               9

תקציר והמלצות                                                                                                         11

פרק א: מי הם ילדים עם צרכים מיוחדים                                                              25

פרק ב: שוויון הזדמנויות ביישום החוק                                                                  29

פרק ג: הליכי זיהוי תלמידים,  גילוי  הערכה והשמה                                           35       

פרק ד: סוגיות מערכתיות – היבטים ארגוניים של החוק                                     43

פרק ה': צרכי חינוך מיוחד בקבוצות גיל שונות                                                      51

פרק ו': זכויות המורים, המנהלים ועובדי החינוך                                                  55

פרק ז': היערכות ארגונית – הקמת מרכזי פיתוח, מחקר, ארגון  הידע ויישומו 57

פרק ח': זכויות הילד/ה והמשפחה                                                                           59                                           
דברי תודה

יו"ר הוועדה וחבריה מביעים בזה את תודתם העמוקה לתלמידים, למשפחות, לאיגודים ולבעלי המקצוע בתחומים השונים שנעתרו לבקשתנו וכתבו לוועדה. הופיעו בפניה, שלחו חומר רקע וסייעו בידנו בגיבוש תמונת המצב. כמו כן ברצוננו להביע את הוקרתנו לאנשי משרד החינוך על סיועם ותמיכתם.

כמו כן מביעים יו"ר הוועדה וחבריה, תודה והוקרה מיוחדים לרכזת הוועדה מאירה אפרתי, על עבודתה המסורה, האחראית והיעילה במשך כל פעולות הוועדה, ובכתיבת הפרוטוקולים המפורטים והמדויקים, ובאירגון החומר.

מבוא

ביסוד החינוך המיוחד עומדת ההכרה ביכולתם של כל הילדים ללמוד וזכותם ללימודים, מתוך הכרה וקבלה של שונות בין בני אדם כמרכיב בסיסי וטבעי. הכרה זו מעוגנת בחקיקה הקוראת לשמירה על כבוד האדם, ולשוויון הזדמנויות. תפיסה זו, מדגישה את זכותם של יחידים ללימודים, ומחייבת את החברה לפתח דרכים מגוונות של התאמות חינוכית ומתן תמיכה לתלמידים עם ליקויים ונכויות, על מנת לאפשר להם הזדמנות להתפתחות אופטימאלית ולהימנע מיצירת מחסומים ללמידה. המודעות לצורכיהם המיוחדים של תלמידים גוברת בשנים האחרונות. כיום, במערכת החינוך בישראל המונה   1,559,297 תלמידים, לומדים 35,998 תלמידים (2.25%) במסגרות של חינוך מיוחד – כולל כיתות מיוחדות בבתי ספר רגילים, ובתי ספר מיוחדים. בנוסף לכך – 8% מהתלמידים בחינוך הרגיל מקבלים סיוע חינוכי/טיפולי ממשאבי החינוך המיוחד. 

חוק החינוך המיוחד, שהתקבל בכנסת בשנת 1988, הסדיר מתן הוראה, לימוד וטיפול שיטתיים לילדים חריגים לפי צורכיהם. החוק הגדיר "ילד חריג" - "אדם בגיל 3-21 שמחמת התפתחות לקויה של כושרו הגופני, השכלי, הנפשי או ההתנהגותי, מוגבלת יכולתו להתנהגות מסתגלת, והוא נזקק לחינוך מיוחד". לפי החוק "מטרת החינוך המיוחד היא לקדם את כישוריו ויכולתו של הילד החריג, לתקן ולשפר את תפקודו הגופני, השכלי, הנפשי וההתנהגותי; להקנות לו ידע, מיומנות והרגלים ולסגל לו התנהגות מקובלת בחברה במטרה להקל על שילובו בה ובמעגל העבודה". 

הזכאות לחינוך מיוחד נקבעה בהתאם למודל רפואי-פסיכולוגי המגדיר חריגות ביכולת הפרט  -- כסטייה משמעותית בתפקודו בהשוואה לנורמה בתחומי תפקוד קריטיים ללמידה. נקבע טווח גילאים הכולל ילדי גן מגיל 3, וצעירים עד גיל 21. החוק גם מגדיר את סיבת החריגות תוך שימוש במודל התפתחותי כסיבה (איחור התפתחותי), ופגיעה בתפקוד מסתגל - כתוצאה. החוק מתייחס להתפתחות לקויה בתחומי תפקוד רחבים, ומציג מגוון מטרות לטיפול ולחינוך: תיקון התפקוד (בהנחה שלפנינו תפקוד פגוע שניתן ל"תקן" אותו), קידום ושיפור כישורים ויכולת (בהנחה שהתפקוד נמוך בהשוואה לנורמה ויש לקדם אותו בהשוואה לתפקוד הקודם של הילד החריג, בלי להתחייב שיגיע להישגים נורמטיביים), והוראה מיוחדת (של ידע, הרגלים ומיומנויות שהילד לא הצליח ללמוד בתהליכי למידה רגילים). המטרה המוצהרת ארוכת הטווח של התהליך היא שילוב בחברה ובעבודה. לצורך יישום החוק, פותחה תוכנית אב שהפעלתה הסתיימה בספטמבר 1999, והביאה לשינויים כולל שינוים ארגוניים – מערכתיים בדרכי הוראה וטיפול.

בתאריך י"ד באדר א' התש"ס, 20.2.2000, מינה שר החינוך, מר יוסי שריד, ועדה ציבורית שמטרתה לבחון את יישום חוק החינוך המיוחד במערכת החינוך.

הוועדה נתבקשה לבחון את השינויים שהתרחשו במערכת החינוכית בעקבות יישום חוק החינוך המיוחד, תוך התמקדות בהתאמה בין המטרות המוצהרות בחוק, הפירוש שניתן להן באמצעות תוכנית האב ליישום החינוך המיוחד, והמציאות החינוכית/טיפולית שהתפתחה בשנים האחרונות כתוצאה מהפעלת התוכנית. בדיקת הוועדה נעשתה לא רק בהתייחס להתפתחויות בחינוך המיוחד בארץ בעקבות יישום החוק, אלא גם תוך התייחסות לשינויים שחלו בהמשגת החינוך המיוחד בעקר בסוגיות ההמשגה של שילוב/ההכלה וההשתמעויות הנגזרות מכך. מסגרת ההתייחסות לדיוני הוועדה היו האמנות הבין לאומיות המדגישות את עקרונות השמירה על כבוד האדם, שוויון בהזדמנויות חינוכיות, חשיבות הלמידה, והכרה בזכותו של כל ילד ללימודים בהתאם ליכולתו.

בכתב המינוי של הוועדה, בקש מר יוסי שריד, שר החינוך, כי הוועדה בדיוניה תבחן לעומקה את המורכבות של סוגיית השילוב של תלמידים עם צרכים חינוכיים מיוחדים במסגרות חינוך רגילות, תוך התייחסות לגורמים ולתנאים בחינוך הרגיל שעשויים לקדם או לעכב את השילוב. חברי הוועדה נתבקשו לבחון את התחומים השונים של יישום חוק החינוך המיוחד בגישה מערכתית, תוך התייחסות להיבטים פדגוגיים, פסיכולוגים, חברתיים, ארגוניים ותקציביים, בציפייה כי המלצות הוועדה תשמשנה בסיס להכנת תוכנית פעולה רב-שנתית לשלב ב' ליישום חוק החינוך המיוחד, תוך בחינת הצורך בעדכונים והתאמות בהגדרות החוק.

 הוועדה פנתה לציבור באמצעות מודעה שהתפרסמה בעיתונות, להעביר אליה מידע היכול לסייע לעבודתה, וקבלה כ- 300 פניות בכתב מחוגים שונים מהציבור, כגון פניות של הורים לילדים עם צרכים חינוכיים מיוחדים וארגוני הורים. מחוסר אפשרות לשמוע את כל הפונים, בחרה הוועדה להזמין גופים ויחידים שניתן היה להתרשם כי יביאו מידע לפני הוועדה בנושאים בהם התעוררו שאלות כגון אוכלוסיות מיוחדות שיש להן נגישות נמוכה לאבחון ולטיפול (אוכלוסיות מיוחדות), שאלות להבהרת התהליכים בזיהוי ומתן שירותים לתלמידים. כמו כן הוזמנו הורים ממגזרים שונים באוכלוסייה על מנת לשתף את חברי הוועדה בקשייהם וצורכיהם.

חברי הוועדה התרשמו מהתהודה הציבורית הרחבה, והעוצמה הרגשית שמעורר הנושא, שהתבטאו הן במספר הפניות הרב בכתב ובטלפונים, ובביטויי המצוקה החריפים שעלו במכתבים, ובניירות עמדה שכתבו ארגוני הורים, מורים, וארגונים  שונים. ראוי להדגיש כי הוועדה לא ראתה עצמה כוועדה חוקרת - ולא היו בידה האמצעים לבדיקה מחקרית או סקר מקיף, אף לא הזמן הדרוש לכך. הוועדה פעלה כצוות משימה (Task Force), לקידום מצבם של תלמידים עם צרכים מיוחדים במדינת ישראל בהתאם לעקרונות המפורשים בחוקי היסוד, ובאמנות בין לאומית בדבר זכויות הילד. ההמלצות שמובאות מציעות דגם רב-מימדי לטיפול שיטתי בסוגיות המרכזיות בחשיבותן, במטרה לסייע לתלמידים בהתפתחותם ולמידתם, תוך חתירה להעצמה (empowerment) להצלחה אישית, ולהתמודדות יעילה עם קשייהם.   

הדו"ח מוגש למשרד החינוך , בחודש תמוז התש"ס, יולי 2000.

מבנה הדו"ח

 דיוני הוועדה התבססו על ההכרה ביכולתם של כל הילדים ללמוד, בחשיבות הלימודים להתפתחות ומימוש עצמי, ובזכותם של ילדים עם צרכים מיוחדים ללימודים המתאימים לצורכיהם מתוך הכרה וקבלה של שונות בין בני אדם כמרכיב בסיסי וטבעי. הכרה זו מעוגנת בחקיקה הקוראת לשמירה על כבוד האדם, ולשוויון הזדמנויות, והשלכותיה על זכות התלמידים והוריהם לשוויון ולכבוד. הוועדה בחנה את יישום חוק החינוך המיוחד, והמלצותיה מתייחסות לשלושה נושאים מרכזיים שעלו בחומר שהוגש לוועדה, ובדיוניה:

¨           זכות התלמידים עם הצרכים המיוחדים ללמוד יחד עם בני גילם, להגיע להישגים כפי יכולתם מתוך חתירה למימוש הפוטנציאל שלהם, ולקחת חלק בתרבות בני גילם במקום מגוריהם – וחובת החברה להימנע מהפקעת זכות זו, אלא במקרים חריגים, בהתחשבות עם רצון המשפחה [פרקים א', ג, ד).

¨           זכות קבוצות מיוחדות להעדפה מתקנת בהקצאת המשאבים  לחינוך מיוחד [פרקים ב', ה].

¨           זכות המורים לכבוד, לשיתוף ולאחריות בתהליכים של הכנסת שינויים במערכת החינוכית. זכות זו חייבת להישמר באמצעות הליכי בקרה, הערכה מעצבת ומחקר מלווה [בפרקים השונים של הדו"ח].

בנוסף לכך, ממליצים חברי הוועדה כי נושא וועדת ההשמה  [פרק ג'] יבחן לעומקו, ובקדימות רבה  כנושא שמעורר כעס ותסכול. וכל השותפים בתהליך חשים בו פגועים. לטיפול בנושא מרכזי זה יש  השלכות על כל אחד מהנושאים המרכזיים שצוינו.

ראוי להדגיש כי הוועדה לא יכלה בדיוניה להימנע מהתייחסות לנושאים, שאמנם אינם כלולים ישירות בחוק החינוך המיוחד, אך הם באחריות משרד החינוך, ומהווים אבני נגף ביישום החוק, ובתנאים שמאפשרים שילוב של תלמידים עם צרכים מיוחדים במערכות חינוכיות רגילות: כגון תשתיות בנייה, מכשולים בנגישות, סוגיית ההסעות, אבחונים,  והכשרת אנשי מקצוע. כמו כן קוראת הוועדה לקידום התיאום ושיתוף הפעולה בין כל המשרדים  וכל הגורמים המטפלים בתלמידים עם צרכים מיוחדים ומשתתפים במימון היבטים שונים של צורכיהם.

הזמן הקצר שעמד לרשות הוועדה, לא אפשר לפתח פירוט אופרטיבי, אף לא ניסוחים משפטיים. הוועדה קבעה בעבודתה מערכת עקרונות כלליים ומקיפים לטווח רחב של נושאים. המלצות הדו"ח מחייבות פיתוח מפורט של תוכניות פעולה, וגיבוש הצעות להכנסת שינויים בחוק החינוך המיוחד.

עם זאת מדגישה הוועדה, בצורה חד משמעותית, כי יישום חוק החינוך המיוחד במלואו וכרוחו מחייבים תוספת משאבים משמעותית, על מנת לתת מענה לצרכים של תלמידים עם ליקויים ומוגבלויות. יש לתת קדימות ועדיפות בהקצאת המשאבים, בתכנון היישום של הדו"ח ובשינויים בחוק -  לביצוע השילוב המבוסס על זכות התלמיד ללמוד, לקחת חלק בתרבות ובקשרי החברה עם בני גילו; לאפליה מתקנת למגזרים ולקבוצות מיוחדות ולקידום הבקרה והערכה מעצבת בתהליכים של הכנסת שינויים. יש חשיבות להשלמת התקצוב של בתי הספר המיוחדים כמתחייב בחוק, ואין האמור בא לפגוע במוסדות לחינוך מיוחד.

Ü                     הערה: בדו"ח זה בכל המקומות בהם משתמש הדו"ח בלשון זכר, הכוונה הינה לשני המינים.

תקציר והמלצות

פרק א'

מי הם ילדים עם צרכים מיוחדים

עם הכניסה למאה ה - 21 גוברת ההכרה כי היכולת ללמוד היא בשורש ההתפתחות האנושית והבסיס והתנאי לחיים מספקים ולמימוש עצמי. אמנות בין לאומיות הכירו בזכות הטבעית והבסיסית של ילדים ללימודים, ובחובתה של החברה להבטיח לכל אדם את הזכות ללמידה וחינוך שאינה תלויה בשיבוץ או במסגרת חינוכית רגילה או מיוחדת. צרכים מיוחדים, ליקויים ומוגבלויות עלולים לפגוע במימוש הזכות. תלמידים עם צרכים מיוחדים נזקקים, לעיתים, למגוון התאמות וגישות חינוכיות מיוחדות, שיסייעו להם להצלחה בלימודיהם ולבטא את יכולתם.

ראוי להדגיש כי בתפיסות השכיחות כיום, אין המושג חינוך המיוחד מתייחס למקום (מסגרת חינוכית לחינוך מיוחד) אלא למגוון הליכים חינוכיים, דידקטיים וטיפוליים המתרחשים במוסדות חינוך, על מנת לאפשר למידה אופטימאלית בתנאים המגבילים של הילדים. על כן השאלה הבסיסית בה עסקו דיוני הוועדה היא מיהם הילדים הזקוקים לחינוך מיוחד – מי הם ילדים עם צרכים חינוכיים מיוחדים? אך לפני העיסוק בשוני המייחד תלמידים אלו ראוי לעסוק בעקרונות זהים.

המלצה א.1 : זכות לחינוך  -- שאינה תלויה בשיבוץ חינוכי

חברי הוועדה ממליצים לכלול בחוק החינוך המיוחד את ההצהרה בדבר זכותם של כל ילד וילדה לחינוך, שאינה תלויה בשיבוצם החינוכי בחינוך הרגיל או המיוחד. החינוך המיוחד ראוי שיתבצע [בהתאם להליכים המקובלים שיפורטו בפרקים ג-ד] לא רק במסגרות לחינוך מיוחד, אלא בכל מוסד חינוכי מוכר.

בתקופתנו המתייחסת לשונות בין בני האדם כביטוי להוויה האנושית, יש לשאלה ההבחנה בין ילדים משמעות מורכבת. ראוי להדגיש כי המדובר בילדים ובני  נוער שיש מידה רבה של דמיון ביניהם ובני גילם. הם בראש ובראשונה ילדים. עם זאת, החוק עוסק בתלמידים שיש להם צרכים מיוחדים בטווח ובשיעור העולים על השונות הטבעית הרגילה. על כן, שונות זו עלולה להוות מחסום ללמידה יעילה ללא סיוע באמצעות החינוך מיוחד.

המלצה א.2.: שינוי ביטויים מתייגים בחוק

זכות התלמידים עם הצרכים המיוחדים ומשפחותיהם לכבוד בכל אחד מהשלבים של הגדרת הזכאות של התלמידים ותהליכי החינוך  המתאים לצורכיהם. בהתאם לחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, ממליצים חברי הוועדה  לשנות בחוק החינוך המיוחד ביטויים מתייגים ילדים. לדוגמא המושג "ילד חריג". ראוי להחליפו במושג "ילדים עם צרכים מיוחדים" – על מנת לבטא את התפיסה כי בראש ובראשונה הם ילדים שראוי --  ככל האפשר -- כי ייקחו חלק בתרבות הלימודים והעיסוקים של בני גילם, מבלי לפגוע במתן מענה  לצורכיהם המיוחדים שנובעים מליקויים, נכויות ומוגבלויות.

קיימות מספר גישות המנחות את הגדרת הילדים עם הצרכים המיוחדים, וסיווגם. קיים מאבק בין  אנשי המקצוע האם להעדיף הגדרות קטגוריאליות-רפואיות/קליניות, או הגדרות פונקציונאליות /חינוכיות

המלצה א.3. : שינוי בגישות הסיווג בחינוך המיוחד

חברי הוועדה  ממליצים לשלב בסיווגים של הקשיים, הליקויים והמגבלות גישות קליניות [מושגים מתחום האבחנה המבדלת] ופונקציונאליות [מושגים המתייחסים לכישורים וקשיים] , תוך מתן ביטוי  לשונות יחידנית. גישה זו מחייבת להגדיר את הזכאות לשירותים של חינוך מיוחד על פי הצרכים ככלל, ובעקר במקרים של ילדים עם מספר ליקויים. יש לשלב את ההגדרה על פי הליקוי הדומיננטי של התלמיד, עם הגדרה על פי הצרכים של התלמיד. שינוי זה מחייב המשך מעקב מחקרי להערכת יישומו והתאמתו לצורכי התלמידים.

חברי הוועדה דנו לא רק מי נכלל בהגדרה – אלא גם  "מי לא נכלל בהגדרה?". הדיונים התייחסו לזיהוי יתר של תלמידים מקבוצות באוכלוסייה שסקרים גילו כי יש להן ייצוג יתר בחינוך המיוחד, כגון ילדים עולים, ותלמידים באיזורי מצוקה. כמו כן אין לכלול בהגדרה תלמידים שהישגיהם והתנהגותם הם בטווח השונות האנושית והתרבותית המקובלים.

המלצה א.4. : מי לא נכלל בהגדרה

יש להקפיד על זהירות בהגדרת הזכאות לחינוך מיוחד. יש להשתמש בהליכים ברורים ומסודרים, המתאימים לשונות תרבותית ואישית, על מנת להימנע מזיהוי יתר של אוכלוסיות מתקשות שאינן שייכות לחינוך מיוחד, וממתן שירותים טיפוליים של חינוך מיוחד לתלמידים שאינם זקוקים להם, מאחר וקשייהם משקפים  את השונות האנושית והתרבותית.

פרק ב'

שוויון הזדמנויות ביישום החוק

עיקרון השוויון בנגישות לחינוך המיוחד משמעו כי ילדים עם צרכים מיוחדים זכאים לסיכוי שווה למימוש יכולותיהם ללא קשר לקבוצה החברתית, התרבותית והלאומית עליה הם נמנים. הבטחת שוויון ההזדמנויות במימוש חוק החינוך המיוחד מחייבת התמודדות עם פערים מתמשכים ואפליה בהקצאת התקציבים והשירותים המהווים תשתית במימוש החוק. בחברה המאופיינת כחברה רב-תרבותית ורב-לאומית, מימוש החוק מחייב מודעות מטעם קובעי המדיניות לשאלת השוויון בהזדמנויות חינוכיות וחברתיות עבור כלל התלמידים במערכת החינוך. לצורך זה נדרשת התייחסות ובחינה מתמדת של המכשולים התקציביים, הארגוניים והגיאוגרפיים הפוגעים במימוש שוויוני של החוק לחינוך מיוחד תוך רגישות לשונות הלאומית, התרבותית והלשונית של התלמידים.

המלצה ב.1. אימוץ מדיניות של העדפה מתקנת (Affirmative Action)

הוועדה ממליצה על מתן העדפה מתקנת בהקצאת המשאבים ובפיתוח השירותים לקבוצות חברתיות מקופחות בתחום החינוך המיוחד והשילוב, במערכת החינוך הערבי בכלל, ובמערכת החינוך המשרתת את היישובים הבדווים בפרט, וכן בחינוך החרדי. מדיניות ההעדפה המתקנת הזו תבוא לידי ביטוי בהקצאת המשאבים הדרושים לפיתוח תשתית מבנית, להכשרת כוח-אדם מקצועי בתחומים הרלוונטיים ובפיתוח הכלים האבחוניים והטיפוליים הדרושים, כל זאת במטרה לסגור פערים ולהבטיח שוויון והוגנות בנגישות לשירותי החינוך המיוחד ובזמינותם.

המלצה ב.2. הקמת גוף ביצועי ובניית תכניות פעולה מותאמות

הוועדה ממליצה שבכל אזור תקום קבוצת עבודה אזורית ו/או מקומית עם סמכויות אופרטיביות במטרה לפתח ולהפעיל תכניות פעולה תלויות-הקשר, הרגישות למאפיינים המרחביים, החברתיים, התרבותיים והלאומיים באוכלוסייה. קבוצת העבודה תרכז את פעולות המעקב, הבקרה והתכנון הקשורים ביישום החוק ומימושו. בין היתר תכלול הקבוצה התארגנויות מקומיות וגופים מקצועיים.

המלצה ב.3. פיתוח כלי הערכה עם התייחסות לשונות לשונית ו/או תרבותית

הוועדה ממליצה על הקצאת המשאבים וכוח-האדם המקצועי, הדרושים לתרגום ופיתוח מערך כלי הערכה, אבחון וטיפול המותאמים לשונות הלשונית ו/או התרבותית של תלמידים.

המלצה ב.4. מרכיבים לאומיים, לשוניים ותרבותיים בתהליכי החינוך המיוחד והטיפול

הוועדה מצאה כי בעקבות המחסור בשירותים המותאמים לרקעם התרבותי והלשוני, תלמידים נמצאים במסגרות בהן ההליכים החינוכיים והטיפוליים אינם בשפת אמם והם נעדרים התייחסות לרקע התרבותי של התלמיד. מצב זה מגביר את תחושת הניכור של התלמיד ביחס למשפחתו וקהילתו. יש מקרים בהם נוצר קושי בתקשורת משמעותית בין התלמיד וסביבתו תוך פגיעה משמעותית בזהותו החברתית, התרבותית ו/או הלאומית של התלמיד.

הוועדה ממליצה כי בפיתוח ובהתאמת הליכי החינוך המיוחד והטיפול ישולבו מרכיבים תרבותיים המיוחדים לקבוצה התרבותית ו/או הלאומית עליה נמנים התלמידים. מרכיבים ייחודיים אלה יכללו בצד מרכיבים המשותפים לכלל החברה במדינת ישראל.

המלצה ב.5. פיתוח כוח אדם מקצועי

המחסור החמור בכוח אדם מקצועי ומיומן בחינוך הערבי -- ובפרט בחינוך הבדווי -- מהווה חלק בלתי נפרד מן האילוצים המונעים יישום הוגן ושוויוני של החוק. מחסור זה מהווה מרכיב חשוב בהמשך קיומם לאורך זמן של פערים חברתיים ואזוריים בנגישות לשירותים הרלוונטיים. הוועדה ממליצה להתייחס אל פיתוח תשתית של כוח אדם מקצועי ומיומן כתנאי הכרחי ליישום הוגן ושוויוני של החוק. למטרה זו יש להקצות את המשאבים הדרושים לפיתוח והכשרה של כוח אדם מקצועי בתחומים הרלוונטיים לחינוך המיוחד, ובכלל זה הקצבת מלגות ומענקי לימוד ועידוד כניסת סטודנטים לתחומי הלימוד הרלוונטיים.

                                  פרק ג'

הליכי זיהוי תלמידים, גילוי הערכה והשמה

אי שביעות הרצון והביקורת הקשה של כל הגורמים המשתתפים בוועדת ההשמה מצאו את ביטויים בדיוני הוועדה, ומחייבים שינוי תפיסתי והכרח לפתח חלופות לתהליכים הקיימים. הפניות המרובות של יחידים וקבוצות תארו בפירוט את הבעייתיות במבנה הקיים של הוועדה, ואת הנושאים המחייבים תיקון בהליכי הזיהוי, והשיבוץ החינוכי. הדיון והביקורת התמקדו בחוק, בהנחיות ליישום החוק, ובמציאות שנוצרה בעקבותיהם. כצעד ראשון מציעים חברי הוועדה לשנות את שם הוועדה.

המלצה ג.1. שינוי שם הוועדה

חברי הוועדה ממליצים לשנות בחוק  את שם הוועדה ("ועדת השמה") ולכנותה "וועדת זכאות".

המלצה ג.2. הימנעות משימוש בביטויים האינסטרומנטאליים

חברי הוועדה ממליצים להחליף את הביטוי "השמה" בביטוי "מימוש זכאות". והוועדה ממליצה על שינויים בחוק בהתאם.

לנציג ההורים  יש בוועדה תפקיד חשוב ומיוחד:  תפקידו הוא להיות הדמות שתקל ותגשר בין אנשי המקצוע לבין ההורה, וכך תאפשר להורים להשמיע את קולם בביטחון. על כן להליך הבחירה של נציג ההורים יש חשיבות רבה.

המלצה ג.3. בחירת נציג ההורים לוועדה

במסגרת הדיונים על ילדים, לנציג ההורים יש תפקיד מרכזי ביצירת קשר והבנה בין המומחים, לבין ההורים והילדים. יש חשיבות לנקוט באמצעי זהירות על מנת שנציג ההורים לא ייהפך בהזדהותו ובזהותו כלפי ההורה שדנים בילדו, כחלק מהקבוצה של אנשי המקצוע. לכן מציעים חברי הוועדה כי ראוי שייבחר ההורה על ידי  יו"ר ועד ההורים הארצי של החינוך המיוחד ולא על ידי יו"ר הוועדה (נציג הרשות המקומית). הבחירה של נציג ההורים תעשה באופן אקראי מתוך רשימה של נציגים המוצעים על ידי איגודי ההורים.

המלצה ג.4. חברי הוועדה

יש חשיבות רבה להשתתפותו של נציג החינוך הרגיל, וכן ראוי להוסיף את קצין הביקור הסדיר לוועדה, על מנת להבטיח המשכיות במעקב אחר יישום הזכאות. עם זאת, מן הראוי לסייג את השתתפות הרופא רק לדיונים בהם יש לכלול שיקולים רפואיים בבחינת זכאותו של התלמיד.

יישום החוק והנחיות המנהל הכללי הביאו ליצירת וועדות רבות שיש ביניהן תחומי דמיון וחפיפה .

המלצה ג.5. צמצום מספר הוועדות

חברי הוועדה מבקשים לצמצם את ריבוי הוועדות הבוחנות את זכאות התלמיד (ועדת שילוב בית ספרית, ועדת שילוב יישובית, ועדת השמה וועדת שיבוץ).  חברי הוועדה קובעים כי יש כפילות מיותרת בריבוי הוועדות הגורמת לפגיעה בילדים ובהוריהם, לבזבוז זמנם של המשתתפים, ושחיקתם. חברי הוועדה ממליצים כי תאוחד פעולתן של ארבע הוועדות, העוסקות בסוגיית המסגרת החינוכית ההולמת לתלמידים עם צרכים מיוחדים, וכל המידע הדרוש יומצא לוועדת שתדון בזכאות התלמידים וישמש בדיוניה.

המלצה ג.6 . זכאות תלמידים המשולבים במסגרות החינוך הרגיל

הוועדה ממליצה לעגן את הזכאות לשירותי חינוך מיוחד של תלמידים במסגרות החינוך הרגיל (כשם שהדבר מתחייב במסגרות של החינוך המיוחד) בנוהלים ברורים על פי עקרונות מבוקרים, תוך התחשבות עם העדפות התלמיד והוריו. הוועדה קבעה כי יש ללוות הליכים אלו  בדיווח ובמעקב, שיתייחס בו זמנית לממדי הישגים והסתגלות, תוך הקפדה על עקרונות אתיקה וחסיון המידע כלפי גורמים זרים לתהליך.

המלצה ג.7. מי נפגע?

חברי הוועדה התרשמו כי קיימת תחושה קשה של פגיעה בזכויותיהן של שתי הקבוצות המשתתפות בוועדות הקובעות :

I הורים ותלמידים עם צרכים מיוחדים, החשים פגועים במפגש עם מומחים בוועדת השמה.

        II מורים ומנהלים החשים פגועים וחסרי הגנה בפני עלבונות מקצועיים ואישיים.

בדיונים גינו חברי הוועדה את תרבות החשדנות, העלבון והכעסים שהתפתחה בחלק מוועדות ההשמה, והדגישו את הצורך בפעולה שיטתית לשינוי תרבות הוועדות. הם הדגישו כי יש לאפשר להורה ולילד עם הצרכים המיוחדים לקבל מידע מוקדם על ההערכה של ילדם והבסיס להפנייתו לוועדה שתקבע את זכאותו. על מנת לשמור על זכויותיהם הבסיסיות של כל המשתתפים, המוזמנים והפונים לאותה וועדה, הם ממליצים לבחון ולנסות הליכים חלופיים ולהעריך את יעילותם.

המלצה ג.8.: קבלת מידע

הוועדה ממליצה לעגן את זכותם של הילדים והוריהם לקבלת כל המידע  – לרבות רצף המסגרות הקיימות עבור הילד; מגוון הטיפולים האפשריים; הזכויות המגיעות להם והחובות המוטלות עליהם; התקדמות הילד במהלך שנת הלימודים. על המידע להגיע זמן רב ככל האפשר טרם קבלת ההחלטה, כדי לאפשר לימוד החומר והתייעצות עם גורמים נוספים.

המלצה ג.9. פיתוח מודלים חלופיים, מעקב אחר הליכים והערכה.

ריבוי התלונות המתמקדות בסוגיות הקשורות לוועדת ההשמה מחייבות חיפוש ופיתוח פתרונות אלטרנטיביים לתהליך והערכתם בצורה מבוקרת. הכעס והתסכול שמעוררות הוועדות הרבות שקמו, מצביע על כך שאין בהן פתרון מספק לסוגייה המרכזית הקיימת. המציאות הבירוקרטית שהתפתחה מעידה כי יש צורך בבקרה והערכה מעצבת לפתרונות הפדגוגים-אדמיניסטרטיביים, על מנת לבחון באיזו מידה תורמים הפתרונות לצמצום הקשיים או להחרפתם.

חברי הוועדה ממליצים על בחינה מבוקרת המלווה במחקר של מודלים אלטרנטיביים, במטרה להעריך את תרומתם לקידום ההוגנות ושקיפות ההליכים, להפחתת תחושות העוול הקשות של ההורים, התסכול והעלבון של אנשי המקצוע. מודלים אלו חייבים לשקף את ההתלבטויות והפתרונות הבין לאומיים יחד עם ההעדפה למדיניות השילוב של תלמידים מבלי לשלול את זכויותיהם, אך גם מבלי לפגוע בתלמידים המשלבים. חברי הוועדה שללו וגינו את ועדות ההשמה בהן דנים ביום אחד במספר רב של ילדים  -- וכך עלולה להיפגע המומחיות המקצועית והרגישות הבין-אישית של אנשי המקצוע.

לסכום, ראוי להדגיש כי סוגיית הזכאות ("ההשמה") מחייבת טיפול מעמיק של צוותי מומחים ולימוד מהתנסות בין לאומית. יש לבחון מספר פתרונות, ולהעריך את תרומתם להוגנות התהליך והתאמתו למסגרות שילוב בחינוך הרגיל. רק פיתוח מודלים תלוי התנאים הסביבתיים, והערכה מעצבת יכולים לסייע לפתרון הבעיה.

פרק ד'

  סוגיות מערכתיות – היבטים אירגוניים של החוק

ד.1. בתי ספר לחינוך מיוחד

לפני הוועדה הוצגו הנתונים המראים שחלה ירידה באחוז התלמידים בבתי הספר לחינוך מיוחד שבעקבותיה נסגרו חלק מבתי הספר. כיום לומדים במסגרות אלו 15.163 תלמידים, המהווים 0.95% מאוכלוסיית התלמידים. הוועדה דנה בחשיבותם של בתי הספר לחינוך מיוחד עבור ילדים עם צרכים מיוחדים שאין תשובה משמעותית לצורכיהם הייחודיים והמורכבים במסגרות החינוך הרגיל, ורק מכלול השירותים המגוון והאינטנסיבי שבבית הספר לחינוך מיוחד יכול לענות על צורכיהם. חברי הוועדה דנו במציאות המתהווה בבתי הספר לחינוך מיוחד, בהם לעתים לומדים כיום ילדים עם ליקויים רבים ושונים, בקבוצות רב-גילאיות. מערכות אלו פועלות בתנאים מיוחדים, השונים מהתנאים החינוכיים הרגילים (כגון יום לימודים ארוך, ושנת לימודים מוארכת).

המלצה ד.1. 1. בתי ספר לחינוך מיוחד -- ייחודיים ואוטונומיים

חברי הוועדה התרשמו בדיוניהם כי בתי הספר לחינוך מיוחד מהווים מסגרת ארגונית יוצאת דופן במערכת החינוכית במספר ממדים. בממדי זמן – זמן יומי: בחלק מבתי הספר לחינוך מיוחד יש יום לימודים ארוך, והם פועלים במשך מרבית שעות היום ובמקרים רבים ניתנת בהם ארוחה. זמן שנתי: שנת לימודים מוארכת. הם שונים במימדי התוכן, מאחר והם כוללים הוראה דיסיפלינארית והוראה מתקנת, בצד מגוון טיפולים אינטר-דיסיפלינאריים. יש בהם מגמות לימוד טכנולוגיות-מקצועיות בצד מגמות בגרותיות . כמו כן עוסקים בהם בתחומים רב מימדיים כגון חינוך חברתי ותחומי הכנה לחיים לדוגמא, הכנה לבחינות נהיגה והכנה לגיוס לצה"ל.

הוועדה ממליצה כי בתי הספר לחינוך מיוחד יוגדרו בתי ספר אוטונומיים וייחודיים. בגלל השונות ביכולת התלמידים ותחומי הקושי שלהם יש לבחון את האפשרות לפתח מגמות והתמחויות הקיימות בחינוך הרגיל, על מנת שתלמידים הזקוקים ויכולים להפיק תועלת מהוראה וטיפול ייקחו חלק במידת האפשר בהתנסויות המשותפות לתרבות בני גילם. בגלל העומס הרב המגוון והכוללני המוטל על מסגרות חינוכיות אלו, ממליצה הוועדה כי יוארך יום הלימודים בכל בתי הספר לחינוך מיוחד, ולא רק בחלקם. הוועדה ממליצה לבחון דרכים להכשרה ותגמול של המנהלים.

בשל המספר הקטן של התלמידים בבתי הספר המיוחדים, והעלות הגבוהה של השירותים המיוחדים הנדרשים בהם כגון: ציוד טכני, מחשבים וסדנאות מקצועיות, יש לדאוג לתקצוב הולם למימוש החוק. כמו כן ראוי להדגיש כי חוק החינוך המיוחד אינו מתממש במלואו, ובחלק מבתי הספר אין רופאים, אחים, פסיכולוגים, עובדים סוציאליים וסייעים.

המלצה ד.2.1. שמירת מעמדם של בתי הספר לחינוך מיוחד כמרכזי התמחות

על אף שניתן לנבא כי תמשך הירידה העקבית באחוז התלמידים בבתי הספר לחינוך מיוחד, לא ניתן לוותר עליהם. בעקר גובר הביקוש והצורך בהם עבור תלמידים בגיל ההתבגרות, כששאלת היציאה מהמסגרת החינוכית מוחרפת, ומהווה אתגר חינוכי וטיפולי, המחייב מיקוד בהוראה ובטיפול. חברי הוועדה ממליצים כי על אף הירידה באחוז התלמידים, יש להמשיך ולקיים בכל אזור, בטווח נסיעה סביר, בית ספר לחינוך מיוחד לתלמידים עם צרכים חינוכיים מיוחדים דומים. התפתחות זו מחייבת לקיים את בתי הספר לחינוך מיוחד כמרכזים חינוכיים-טיפוליים למספר תחומי לקות (גישה לא-קטגוריאלית). בנוסף למתן הוראה וטיפול באופן ישיר לתלמידיהם, ממליצים חברי הוועדה כי בתי הספר יהפכו למרכזי התמחות למסגרות חינוכיות רגילות, הנמצאות בשכנותם, בשלבן תלמידים עם צרכים מיוחדים.

ד.2. מסגרות חינוכיות רגילות - שילוב.

הועדה עסקה בהרחבה בדיוניה בסוגיות השילוב, ומגוון סוגי השילוב, תוך התייחסות להגדרות של זכאות לשילוב והחיוניות בתמיכה בתהליכי השילוב באמצעות תוספת משאבים.

המלצה ד.2. הזכות ללמוד במסגרות חינוכיות רגילות.

חברי הוועדה הדגישו כי לכל התלמידים יש זכות בסיסית לחינוך המתאים לצורכיהם במסגרת חינוכית רגילה במקום מגוריהם, ולהשתתף בחיי החברה והתרבות של בני גילם בקהילתם. ראוי להדגיש כי כל הצוות והמנהל במסגרת החינוכית הרגילה אחראים לכל תלמידיהם, כולל התלמידים עם הצרכים המיוחדים הלומדים בהם.

הוועדה קובעת כי יש צורך דחוף בהקצאת משאבים, הדרושים לשילובם של תלמידים עם צרכים מיוחדים במסגרות חינוכיות רגילות מוכרות. הקצאת המשאבים תעשה במטרה לסייע לתלמיד עם הצרכים המיוחדים, ובו זמנית מתוך כוונה להעצמה של כלל המסגרת החינוכית, על מנת שתהיה מוכנה ותוכל לעמוד בהתמודדות עם האתגרים המתחייבים מהשילוב. למימוש ההעצמה של בתי הספר הרגילים מציעה הוועדה כי יוקצו להם המשאבים הדרושים, על מנת לאפשר להם לממש ביעילות את מטרות השילוב. כמו כן לדעת חברי הוועדה יש לציין בתי ספר המצליחים בשילוב ומתמידים בו.

הוועדה ממליצה כי ישמר העיקרון הכתוב בחוק על פיו "תעניק ועדת השמה זכות קדימה להשמתו (של התלמיד החריג) במוסד חינוך מוכר שאינו מוסד לחינוך מיוחד". חברי הוועדה קובעים כי  זכות התלמידים למענה חינוכי של צרכים מיוחדים לא תהיה מותנית בלימודיהם בבית ספר לחינוך מיוחד, וזכאות זו תישאר בשיבוצם במסגרת החינוכית הרגילה. יש לשנות את דרך הפעולה של וועדת ההשמה כמפורט בפרק ג', ויש לשנות את סעיפי החוק בהתאם.

המלצה ד.1.2. הליכי זיהוי, בקרה ומעקב אחר הטיפול.

חברי הוועדה ממליצים כי יקבעו הליכים ברורים ומבוקרים של הגדרת הזכאות לחינוך מיוחד שתינתן במוסד החינוכי המוכר. ההקפדה על ההליכים תמנע מתן שירותי חינוך מיוחד לתלמידים שאינם זקוקים להם, וקשייהם מבטאים את השונות האנושית, ותסדיר הקצאת משאבים לתלמידים שאכן זקוקים להם. הוועדה ממליצה כי יבוצע מעקב אחר התלמידים המקבלים חינוך מיוחד משולב, בחינת הישגיהם והערכת יעילות הטיפולים הניתנים להם. יש לבחון כיצד שירותים אלו מקדמים את ההעצמה של המערכת החינוכית לענות לצרכים מיוחדים של תלמידיה.

ההגדרה של זכאות תלמידים עם צרכים מיוחדים מחייבת התייחסות לקשיים וצרכים של היחיד ולא לקטגוריזציה של עדיפויות שנקבעו על פי סיווג קליני בהקצאת שירותים. חברי הוועדה קבעו  כי יש לפעול בנחישות ובמהירות לשינוי המצב בהווה בו יש מחסור בשעות הטיפול, ולכן לא ניתן טיפול מספיק לתלמידים הזכאים לו, כגון כאשר נדרשים משאבי טיפול מוגברים לאחד מהילדים – לא נותרים משאבים לילדים אחרים עם צרכים מיוחדים.

המלצה ד 2. 2.  המיקום לחינוך מיוחד וטיפולים 

חברי הוועדה ממליצים כי בקביעה של התוכנית החינוכית היחידנית של הילדים עם הצרכים המיוחדים שהוכרה זכאותם, תהיה בחינה של המיקום האופטימאלי בו יינתנו הטיפולים החינוכיים, ומעקב אחר התאמתו. בחלק ניכר מהמקרים יינתן הסיוע בכיתה בה לומד התלמיד.

קשרים חברתיים עם קבוצת השווים

בשנים האחרונות יש עליה בהשתלבותם של התלמידים עם ליקויים ומגבלות בשכיחות נמוכה (כגון סינדרום דאון, ליקויי שמיעה, שיתוק מוחין ואחרים). כתוצאה מהשילוב במסגרות החינוכיות הרגילות, עלול התלמיד שלא לפגוש בתלמידים בני גילו עם קושי הדומה לשלו.

המלצה ד.2. 3. מסגרות חברתיות לתלמידים עם צרכים מיוחדים

ילדים  עם ליקויים ומגבלות ברמת שכיחות נמוכה, הלומדים במסגרות חינוכיות במקום מגוריהם זקוקים למפגשים חברתיים עם קבוצת השווים -- ילדים בעלי צרכים מיוחדים דומים להם. חברי הוועדה ממליצים על הקמת מסגרות חברתיות כגון מועדונים, חוגים וקייטנות על מנת לתמוך בהתפתחותם תחושת הזהות שלהם עם קבוצת השווים.

המלצה ד.2. 4. גבולות השילוב

על אף ההכרה בחשיבות השילוב והלמידה בחברת ילדים ללא צרכים מיוחדים, מצביעים חברי הוועדה על מצבים לא שכיחים בהם יש לבחון השמה חינוכית חלופית, במקרים הנדירים בהם  תלמידים עם צרכים המיוחדים מהווים סכנה לשלומם ו/או לשלומם של תלמידים ומורים בכיתתם.

פרק ה'

צרכי חינוך מיוחד בקבוצות גיל שונות

במקרים רבים הקשיים הבסיסיים של תלמידים עם צרכים מיוחדים נשארים יציבים לאורך מעגל החיים. עם זאת, משתנים הצרכים החינוכיים המיוחדים על פי ציפיות החברה בגילאים השונים ושלבי ההתפתחות. חוק החינוך המיוחד מתייחס לתלמידים בטווח התפתחותי גדול: גילאים 3-21. חברי הוועדה דנו בצרכים המיוחדים לקבוצות גיל שונות במסגרת הפרספקטיבה ההתפתחותית, וממליצים לתת קדימות בפיתוח שירותים של חינוך מיוחד עבור תלמידים בשתי קבוצות גיל, שלא קבלו מענה הולם במסגרת יישום החוק : תלמידים  בגיל טרום ביה"ס, ותלמידים במסגרות חינוכיות על יסודיות, בעקר בחטיבה העליונה. עם זאת, מדגישים חברי הוועדה כי העדפה זו מבטאת את המשאלה לסגירת פערים, ואינה מפחיתה את החשיבות של כל אחת מקבוצות הגיל האחרות וצרכיה המיוחדים.

המלצה  ה.1.: ילדים בסיכון – איבחון לא מתייג ומהיר

בגיל הרך יש חשיבות רבה לקבלת הערכה וטיפול מהירים. יעילותו של הטיפול בגילאים אלו רבה ביותר. חברי הוועדה המליצו כי ההערכה בגיל הגן תהיה מהירה ככל האפשר, ותעשה בזהירות מתיוג. ראוי לקדם גישות טיפוליות כוללניות, תוך התייחסות לאיחור התפתחותי באוכלוסיות השונות בטוח רחב של קשיים כגון קשיים מוטוריים, תחושתיים, המשגתיים ורגשיים. הוועדה מדגישה את החשיבות בהתערבות מוקדמת המתייחסת לטיפול בילדים והדרכה למשפחות בעקר עבור ילדים בסיכון באוכלוסיות מצוקה, במגזר הערבי, במגזר החרדי, ומגזרים נוספים באוכלוסייה עם נגישות נמוכה לשירותים.

בשנים הראשונות בבית הספר היסודי רוכשים התלמידים את מיומנויות היסוד ללמידה. במפגש על דרישות חינוכיות והערכת ההישגים באים לביטוי שונות יחידנית בקצב הלמידה ורכישת הידע בצד זיהוי קשיים מיוחדים. ההבחנה בין קצב יחידני לקשיים המחייבים התערבות וטיפול מקצועיים מחייבים איבחון מיומן וזהיר בשיתוף הילדים והוריהם.

המלצה ה.2.: גיל ביה"ס היסודי

הוועדה התרשמה כי בכיתה ההטרוגנית בחינוך הרגיל בה מגלים תלמידים שונות רבה בהישגיהם,  יש חשיבות להערכה זהירה, עם תהליכים ברורים  שיעשו בשיתוף ההורים, על מנת לאתר ילדים עם צרכים מיוחדים הזקוקים לסיוע, ולתכנן תוכנית לימודים יחידנית. יש לבחון בצורה ביקורתית את תרומתם של הטיפולים השונים  ומיקומם תוך התייחסות לשונות אקולוגית.

בגיל ההתבגרות מתרחשים שינויים כמעט בכל אחד מתחומי ההתפתחות – הפיסית, החברתית, החינוכית והמשפחתית. בחינת האפיונים המערכתיים בבית הספר העל-יסודי מצביעה על שינויים רבים בתנאי הלמידה: רמת הקושי, ומורכבות הדרישות הלימודיות עולה, יש פיצול רב של תחומי ידע, והתבססות על ידע קודם, יש גידול מכמות החומר שהתלמיד נדרש ללמוד, ויש על כן ביטויים מוחרפים לקשיים בתפקידי הלמידה הטיפוסיים בגיל ההתבגרות. התלמיד נדרש לא רק לידע רב יותר בנושאים מורכבים - אלא גם ללמידה יעילה המארגנת את תכני הלמידה, המסוגלת להגיע להפשטה ולהכללה תוך גילוי שליטה בידע רחב, כמו כן ליכולת למשא ומתן והתמודדות עם קבוצות בני גילו, ויחסים  של המורים המצפים כי התלמיד יהיה לומד אוטונומי  ואחראי.

בית הספר העל יסוד  אינו ערוך להתמודד עם הצרכים המיוחדים של התלמידים. בעבר תלמידים אלו נשרו או יצאו לעבודה. החרפת הקשיים גורמת למציאות בה יש ביקוש מוגבר בגיל ההתבגרות לבתי הספר המיוחדים של תלמידים המתקשים לעמוד בלחצים. יש לפתח  בבית הספר העל יסודי מערכות תמיכה בתלמידים עם צרכים מיוחדים המתאימות לתפקידים ולאקולוגיה הבית ספרית.

המלצה ה.3.: תלמידים בבית הספר העל  יסודי

הקצאת המשאבים לתלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים בחטיבת הביניים הייתה קטנה יחסית לבתי הספר היסודיים, ולא מספיקה. בחטיבה העליונה כמעט ולא ניתנים שירותים לתלמידים עם צרכים חינוכיים מיוחדים. הוועדה מדגישה כי בתקופה הקריטית ביותר בחיי הילד, העומד לעזוב את מערכת החינוך וזקוק לתוכניות מוגברות להכנה ליציאה מבית הספר (transition) לצבא, ולעבודה, לא הוקצו משאבים לסיוע לתלמידים המשולבים בבתי הספר הרגילים. הוועדה קובעת כי יש לפעול בצורה מוגברת לקידום הנגישות לשירותי איבחון וטיפול  על מנת לפתח הליכי איבחון, ותמיכה המותאמת לשוני בסגנון הלימודים.

יש לפתח תוכניות להכשרה לקראת היציאה מבית הספר, כדי לממש את מטרתו של החוק, ולאפשר את שילובו של היחיד עם הצרכים המיוחדים בחברה והכנה לחיי עבודה.

פרק ו'

זכויות המורים, המנהלים ועובדי החינוך

למורים יש תפקיד מרכזי בזיהוי של תלמידים עם צרכים מיוחדים, באיבחון החינוכי, בהוראה ובטיפול העונים לצרכים המיוחדים. הן המורה המשלב תלמידים עם צרכים מיוחדים בכיתה ההטרוגנית, הן המורה לחינוך מיוחד שהתמחה בסיוע חינוכי לתלמידים עם צרכים מיוחדים, והן המנהל החש אחריות כלפי כל תלמידיו, כל אחד מהם, וכולם כקבוצה חשים כי יוכלו לסייע לתלמידים רק בסביבה חינוכית בה תהייה תחושת כבוד, שותפות בקבלת החלטות, בטחון מקצועי ובטחון בהערכה למקצועיות שלהם. לא די שיפעלו כמיטב יכולתם המקצועית והאישית לקדם את כלל תלמידיהם, אלא הם זקוקים לאמון ולתמיכה. יש למורה זכות לראות בהצלחת תלמידיו, לזכות באמון ההורים של התלמידים ולחוש הצלחה.

המלצה ו.1.: שותפות המורים בתהליכים להכנסת שינויים

חברי הוועדה ממליצים כי המורים יהיו שותפים בתהליכי הכנסת השינויים. יש ללוות את השינויים בהערכה ובדיקה מחקרית שתבוצע על ידי גורמים אקדמאים ופרופסיונאליים.

המלצה ו.2.: הכשרת המורים לעבודה בכיתה ההטרוגנית, ובצוותים

על מנת להבטיח את הצלחת השינויים, זקוקים המורים בחינוך הרגיל והמיוחד להכשרה והשתלמויות המתמקדות בתהליכים של רכישת ידע, בפיתוח מיומנויות למידה, ובקידום גדילה וויסות רגשי.

פרק ז'

היערכות ארגונית:

הקמת מרכזי פיתוח, מחקר, אירגון הידע ויישומו

בחינת היישום של חוק החינוך המיוחד עוררה שאלות מורכבות, ונושאים רבים בעלי חשיבות קריטית לחייהם של הילדים, המשפחות והצוותים החינוכיים. היקף הבעיות, והשאלות המדעיות שהן מעוררות לא מאפשר לוועדה לענות על כל הבעיות והקשיים שעלו בעקבות בחינת היישום של החוק, ויתעוררו בהמשך ביצוע המלצות הוועדה. עבודת הוועדה איתרה תחומי קושי המחייבים המשך בחינה וטיפול יסודיים. על מנת לתת מענה הולם לבעיות, יש צורך בהקמת מסגרות קבועות של ידע ומומחים כדוגמת המרכזים להוראת המדעים. מרכזי ידע אלו יוקמו באוניברסיטאות ויפעלו כגוף חוקר, מייעץ ומנווט בנושאים השונים שהתעוררו תוך כדי עבודת הוועדה, ובנושאים נוספים הקשורים ליישום חוק החינוך המיוחד, להוראה ולטיפול בתלמידים עם צרכים מיוחדים, ומשפחותיהם. רק אם יוקמו מרכזי ידע קבועים יוכל להיווצר דיאלוג מתמשך בין הגורמים השותפים בחייהם של ילדים עם צרכים מיוחדים.

המלצה ז.1.1.:  מרכזי פיתוח, מחקר, אירגון  הידע ויישומו

הוועדה ממליצה כי יוקמו באוניברסיטאות מרכזי פיתוח, מחקר, אירגון  ידע ומומחיות בחינוך מיוחד על תחומיו השונים. המרכזים יעסקו בפיתוח, הערכה של תהליכי חינוך, מחקר וייעוץ למערכת החינוכית על מנת לקדם את הטיפול בתלמידים עם צרכים מיוחדים, ליקויים ומוגבלויות, ואת שילובם במערכות חינוכיות רגילות. יש חשיבות מיוחדת שמרכזים אלו ישמשו כמרכזי תמיכה למסגרות החינוכיות המשולבות והמשלבות ולמשפחות. הם יסייעו בייעוץ, הדרכה, פיתוח מודלים וכלים, והערכה מעצבת של תהליכי השילוב.

המלצה ז.2.1: פיתוח תכניות למינהל בחינוך המיוחד

הוועדה ממליצה כי במסגרת מרכזי המחקר והפיתוח יופעלו גם תכניות מבוקרות ותוכניות להדגמה לחקר ההיבטים האדמיניסטרטיביים, החברתיים, המשפטיים והכלכליים הייחודיים הכרוכים בהפעלתם ובניהולם של מוסדות לחינוך מיוחד.

המלצה  ז.2.: הכשרה והשתלמות לתהליכי השילוב

שילוב התלמידים מחייב הכשרה והדרכה של המורים ומנהלים בחינוך הרגיל בכיתות הטרוגניות. יש חשיבות רבה להשתלמות ולהדרכה של צוותים חינוכיים,  על מנת לסייע בשילוב תלמידים עם צרכים מיוחדים. חברי הוועדה ממליצים כי תיערך בדיקה והערכה של יעילות הטיפולים, תרומת ההדרכה והישגי התלמידים המקבלים סיוע.

פרק ח'

זכויות הילד/ה והמשפחה

בבוא הוועדה לסכם את עבודתה, ולהעריך את יישום חוק החינוך המיוחד, נמצא כי זכות הילד/ה והמשפחה לכבוד שימשה מסגרת התייחסות של כל הפרקים בדו"ח על המלצותיו השונות, תוך קידום סיכוייהם לשוויון הזדמנויות.

המגמות החדשות בתחום החינוך המיוחד מדגישות את המאמץ לאיתור תחומי הכוח והיכולת של התלמידים ללא התעלמות מקשייהם. בגישה זו בולטת המגמה החינוכית-טיפולית המקדמת את "החיסון הרגשי" של התלמידים, את ביטחונם בעצמם ובסביבתם, את נכונותם לזהות קשיים כאתגרים, ואת כוחם להתמודד עם מצבי קושי על ידי תגבור ומיקוד הכוחות האישיים והמשפחתיים. הסיוע לתלמידים עם הצרכים המיוחדים ייעשה במגמה לקידום איכות הלמידה הפעילה והשתתפות של הלומדים השונים (עם ובלי קשיים ייחודיים) בתרבות הלמידה בבית הספר. המטרה היא ליצור קהילות של לומדים פעילים, השומרים על תחומי שוני וייחודיות אישיים. תפקידם אנשי החינוך המיוחד בבית הספר של המאה ה – 21 יתמקד בקידום דיאלוג מתמשך עם אנשי החינוך הרגיל להפחתת מכשולים ללמידה יעילה במסגרות המקבלות שונות יחידנית -- שמקורותיה שונים -- מכבדות אותה, ורואות אותה מנוף להתפתחות אישית וסובלנות בין אישית.

ובהתייחס לחוק החינוך המיוחד, חברי הוועדה ממליצים בתוקף לבחון את השינויים המתחייבים במבנה החוק ותוכנו כפי שעלו בפרקים השונים בדו"ח, תוך מציאת האיזונים המתאימים בין הידע החדש המתפתח בתחום החינוך המיוחד, לבין זכותם של כל ילד וילדה למענה  לצורכיהם החינוכיים.

פרק א:

מי הם ילדים עם צרכים מיוחדים

עם הכניסה למאה ה - 21 גוברת ההכרה כי היכולת ללמוד היא בשורש ההתפתחות האנושית והבסיס והתנאי לחיים מספקים ולמימוש עצמי. אמנות בין לאומיות הכירו בזכות הטבעית והבסיסית של ילדים ללימודים, ובחובתה של החברה להבטיח את הזכות ללמידה וחינוך שאינה תלויה בשיבוץ או במסגרת חינוכית רגילה או מיוחדת. צרכים מיוחדים, ליקויים ומוגבלויות עלולים לפגוע במימוש הזכות. תלמידים עם צרכים מיוחדים נזקקים לעתים למגוון התאמות וגישות חינוכיות מיוחדות, שיסייעו להם להצלחה בלימודיהם ולבטא את יכולתם.

במסגרת חוק היסוד הישראלי על כבוד האדם, ממליצים חברי הוועדה  לשנות בחוק החינוך המיוחד ביטויים מתייגים ומסייגים ילדים. לדוגמא המושג "ילד חריג". ראוי להחליפו במושג "ילדים עם צרכים מיוחדים" – על מנת לבטא את התפיסה כי בראש ובראשונה ילדים אלו ראויים --  ככל האפשר -- כי ייקחו חלק בתרבות הלימודים והעיסוקים של בני גילם, מבלי לפגוע במתן מענה לצורכיהם המיוחדים שנובעים מליקויים, נכויות ומוגבלויות.

הדיונים בוועדה התמקדו בזיהוי תנאים המגבילים חלק מהילדים (מוגבלויות, ליקויים וקשיים) והפוגעים ביעילות תהליכי הלמידה שלהם ללא חינוך מיוחד. על פי תפיסה זו, יש טעות בסיסית בהמשגת החינוך המיוחד כ- "מקום" (כיתה או מוסד של חינוך מיוחד), ותלמיד של חינוך מיוחד הוא תלמיד הלומד במוסד של חינוך מיוחד. ראוי להגדיר את החינוך המיוחד כהליכים דידקטיים וטיפוליים המתרחשים במוסדות חינוך, על מנת לאפשר למידה אופטימאלית בתנאים המגבילים. על כן השאלה הבסיסית בה עסקו דיוני הוועדה היא מיהם הילדים הזקוקים לחינוך מיוחד? אך לפני העיסוק בשוני בין ילדים, ראוי לעסוק בעקרונות זהים.

המלצה א.1 : זכות לחינוך  -- שאינה תלויה בשיבוץ חינוכי

חברי הוועדה ממליצים לכלול בחוק החינוך המיוחד את ההצהרה בדבר זכותם של כל ילד וילדה לחינוך, שאינה תלויה בשיבוצם החינוכי במסגרות החינוך הרגיל או המיוחד. החינוך המיוחד ראוי שיתבצע [בהתאם להליכים המקובלים שיפורטו בפרקים ג-ד] לא רק במסגרות לחינוך מיוחד, אלא בכל מוסד חינוכי מוכר.

החוק הקיים הגדיר ילד חריג - "אדם בגיל 3-21 שמחמת התפתחות לקויה של כושרו הגופני, השכלי, הנפשי או ההתנהגותי, מוגבלת יכולתו להתנהגות מסתגלת, והוא נזקק לחינוך מיוחד", שימוש בביטוי זה מדגיש בדרך מתייגת את השוני - החריגות, ללא התייחסות למאחד ולדומה בין הילדים. על פי המשגה זו נתפסים כלל התלמידים כקבוצה הומוגנית – ורק תלמידי החינוך המיוחד חורגים מהמקובל. בתקופתנו המתייחסת לשונות כביטוי להוויה האנושית, ראוי להדגיש כי המדובר בילדים ובני  נוער שיש מידה רבה של דמיון ביניהם ובני גילם. הם בראש ובראשונה ילדים. עם זאת, יש להם צרכים מיוחדים בטווח ובשיעור העולה על השונות הטבעית הרגילה. על כן שונות זו עלולה להוות מחסום ללמידה יעילה ללא סיוע באמצעות החינוך מיוחד.

המלצה א.2.: שינוי ביטויים מתייגים בחוק

זכות התלמידים עם הצרכים המיוחדים ומשפחותיהם לכבוד בכל אחד מהשלבים של הגדרת הזכאות של התלמידים ותהליכי החינוך  המתאים לצורכיהם. בהתאם לחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, ממליצים חברי הוועדה  לשנות בחוק החינוך המיוחד ביטויים מתייגים ילדים. לדוגמא המושג "ילד חריג". ראוי להחליפו במושג "ילדים עם צרכים מיוחדים" – על מנת לבטא את התפיסה כי בראש ובראשונה הם ילדים שראוי --  ככל האפשר -- כי ייקחו חלק בתרבות הלימודים והעיסוקים של בני גילם, מבלי לפגוע במתן מענה  לצורכיהם המיוחדים שנובעים מליקויים, נכויות ומוגבלויות.

ראוי להדגיש כי לכל תלמיד יש זכות בסיסית להשתתף בעולם הלימודי והחברתי של בני גילו, וללמוד עם בני גילו בשכונתו. במקרים המחייבים החלטה שונה, יש בכך הפקעה של הזכות הטבעית של הילד והילדה, וחובת החברה להימנע מהפקעת זכות זו, אלא במקרים חריגים, בשמירה על הליכים ברורים ומבוקרים, וככל שניתן תוך שיתוף המשפחות.

קיימות מספר גישות המנחות את הגדרת הילדים עם הצרכים המיוחדים, וקיים מאבק בין  הגדרות קטגוריאליות-רפואיות/קליניות, להגדרות פונקציונאליות /חינוכיות. ההגדרות הקטגוריאליות עוסקות באבחנה מבדלת ומתמקדות באבחון הקשיים של התלמידים, וניסיון להגדיר את סיבות הליקויים. במקרים בהם יש מספר ליקויים – להגדיר את הליקוי הדומיננטי, לצורך בחינת שייכותם של התלמידים לקטגוריה שתקבע את הקצאת משאבי טיפול. הגדרות פונקציונאליות הן הגדרות המתמקדות באבחון ותיאור של צרכי התלמיד כגלל  קשייו, ותאור תחומי היכולת שלו. הגדרות אלו יכולות להתייחס למספר קבוצות של צרכים, הנובעים מקשיים שונים, במקרים של ילדים עם מגוון קשיים. הגדרות הצרכים עשויות להשתנות בתהליכי ההתפתחות של הילדים (אין דומים צרכיו של תלמיד כיתה א' לתלמיד כיתה י'), על אף שהקטגוריה הקלינית של התלמיד לרוב תישאר קבועה לאורך חייו.

חוק החינוך המיוחד לא פירט את סוגי הליקויים, אך בתוכנית האב ליישום חוק החינוך המיוחד ובחוזרי המנהל השונים התייחסו לצורך הקצאת משאבים לקטגוריות הקליניות הבאות: מנת משכל גבולית, פיגור קל, בינוני, וקשה/עמוק; בעיות התנהגותיות/רגשיות; אוטיזם ו – PDD; פסיכוטים וחולי נפש; ליקויי למידה, שיתוק מוחין ונכויות פיסיות קשות, חרשים וכבדי שמיעה; עיוורים וליקויי ראיה; מעוכבי התפתחות; מעוכבי שפה; חולים. פניות ציבור רבות לוועדה עסקו בשאלות הסיווג והמיון של התלמידים, וניתן היה להבחין בשתי מגמות מרכזיות מנוגדות:

מחד – היו גורמים שפנו לוועדה על מנת להדגיש את החשיבות במתן פירוט מכסימאלי לקטגוריזציה הקלינית, במטרה לעגן בחוק את זכאות התלמידים בסל שירותים, הנובע מהליקויים שלהם. לעומתם הדגישו פונים רבים כי השימוש במושג הרפואי לאבחנה מבדלת, שהיא התנאי לשימוש בקטגוריות, אינו עומד במבחן המציאות המגוונת והדינאמית של צורכי התלמידים במערכת החינוכית. בנוסף לכך, הקביעות החד משמעותיות של מובחנות הצרכים החינוכיים של התלמידים על פי קטגוריזציה קלינית לא זכה לאישוש מחקרי, והסיווג של הקטגוריות לליקויים קלים וקשים מעוררת מחלוקת כי יתכן מקרה של תלמיד עם שיתוק מוחין קל שיש לו צרכים מצומצמים, ולעומתו תלמיד עם ליקויי למידה על רקע שפתי עם התנהגות טיפוסית לתלמידים עם ADHD שיש לו צרכים רבים ומגוונים. בעקר התעוררו קשיים בהגדרות החריגות והצורך להגדיר חריגות דומיננטית במקרים של ילדים עם מספר  בעיות.

חברי הוועדה דנו ביתרונות ובחסרונות של כל אחת ממגמות הסיווג, וציינו כי יש לשלב את המגמות ולהדגיש כי הן הנחיות כלליות המאפשרות הגמשה על פי סוגי הצרכים והמאפיינים היחידניים. ראוי להימנע מסיווג נוקשה לקטגוריות הירארכיות מאחר וסיווג זה יוצר פרדוכסים ואינו מאפשר את הגמישות החיונית בתכנון התוכנית האישית. ההצעה לשלב בין גישות אלו מחייבת מעקב והערכה מחקריים לבחינת התרומה של השינוי בהליכי הסיווג  ביעילות התכנון הטיפולי.

המלצה א.3. : שינוי בגישות הסיווג בחינוך המיוחד

חברי הוועדה  ממליצים לשלב בסיווגים של הקשיים, הליקויים והמגבלות גישות קליניות [מושגים מתחום האבחנה המבדלת] ופונקציונאליות [מושגים המתייחסים לכישורים וקשיים], תוך מתן ביטוי  לשונות יחידנית. גישה זו מחייבת להגדיר את הזכאות לשירותים של חינוך מיוחד על פי הצרכים ככלל, ובעקר במקרים של ילדים עם מספר ליקויים. יש לשלב את ההגדרה על פי הליקוי הדומיננטי של התלמיד עם הגדרה על פי הצרכים של התלמיד. שינוי זה מחייב המשך מעקב מחקרי להערכת יישומו והתאמתו לצורכי התלמידים.

שאלה שהתעוררה במלוא חריפותה בהתייחס הן לפניות הציבור והן לדיון עם מוזמנים לוועדה התייחסה לשאלה "מי לא נכלל בהגדרה?". בדיונים עלו שתי קבוצות של הסתייגויות – בראש ובראשונה, בהתייחס לזיהוי יתר של תלמידים מקבוצות מיוחדות באוכלוסייה שיש להן ייצוג יתר בחינוך המיוחד, כגון תלמידים עולים, ותלמידים באיזורי מצוקה. על מנת להימנע ממציאות זו, יש הכרח בבחינה קפדנית של ההתאמה התרבותית של הליכי האבחון וההשמה כפי שיפורט בפרקים ב'  ו – ג.'. הסתייגות נוספת מתייחסת לצורך להכיר ולקבל שונות בתפקודם של תלמידים שאינם זקוקים לחינוך מיוחד. יש צורך לפתח ולהקפיד על שמירה של הליכי איבחון וסיווג ברורים. במקרים בהם קשייו של התלמיד מתמידים על אף העזרה הניתנת במסגרת החינוכית,  יבוצעו מעקב ותיעוד של הקשיים והמורה יפנה את התלמיד למועצה הפדגוגית ולגורמים מאבחנים של הקשיים והצרכים.     

המלצה א.4. : מי לא נכלל בהגדרה

יש להקפיד על זהירות בהגדרת הזכאות לחינוך מיוחד. יש להשתמש בהליכים ברורים ומסודרים, המתאימים לשונות תרבותית ואישית, על מנת להימנע מזיהוי יתר של אוכלוסיות מתקשות שאינן שייכות לחינוך מיוחד, וממתן שירותים טיפוליים של חינוך מיוחד לתלמידים שאינם זקוקים להם, מאחר וקשייהם משקפים  את השונות האנושית והתרבותית.

פרק ב:

שוויון הזדמנויות ביישום החוק

צרכים מיוחדים ועקרון השוויון בהזדמנויות חינוכיות וחברתיות

בבואה להתמודד עם סוגיות המתייחסות לשוויון במימוש חוק החינוך המיוחד התשמ"ח - 1988, שואבת הוועדה את השראתה מעקרונות מנחים המוצאים את ביטויים הן בחקיקה הישראלית, והן באמנות ובהצהרות בינלאומיות בדבר זכויות הילד בכלל וזכויות הילד הנכה והמוגבל בפרט, אשר מדינת ישראל חתומה עליהן. עקרונות אלו מדגישים את חובת המדינה לספק את האמצעים ליצירת הזדמנויות לכל ילד וילדה,  על מנת לאפשר להם לממש את יכולתם הלימודית והשתלבותם החברתית.

עיקרון השוויון בנגישות לחינוך המיוחד משמעו כי ילדים עם צרכים מיוחדים זכאים לסיכוי שווה למימוש יכולותיהם ללא קשר לקבוצה החברתית, התרבותית והלאומית עליה הם נמנים. זאת ועוד, על-פי עיקרון זה  זכותם של כל הילדים לממש את יכולתם בשפתם, תוך השתתפות בחיי התרבות של חברתם וקהילתם. במהלך הדיונים, הגיעו חברי הוועדה להכרה כי בתנאים הנוכחיים, אין סיכוי ליישום שוויוני והוגן של חוק החינוך המיוחד ללא התייחסות מערכתית כוללת, הלוקחת בחשבון - לא רק את לשון החוק והנחיותיו, אלא גם את מאפייניה הרב-תרבותיים והרב-לאומיים של החברה בישראל מחד, ואת הפערים המשמעותיים בהקצאת המשאבים המתקיימים בין קבוצות שונות מאידך. הוועדה מצהירה כי מימוש החוק, כלשונו וכרוחו, מחייב לעגן את יישומו במסגרת רחבה של גורמים ותהליכים המהווים תשתית למימוש החוק ומבטיחים:

            (א) שוויון והוגנות בחלוקת המשאבים.

            (ב) השוואת שירותי האבחון והטיפול והנגישות אליהם.

            (ג) קביעת עקרונות מנחים לסגירת פערים בין חתכים חברתיים שונים.

            (ד) פיתוח השירותים הפרא-רפואיים והבטחת נגישות שווה אליהם.

(ה) זמינות כוח אדם מקצועי, כגון: פסיכולוגים, יועצים חינוכיים, עובדים סוציאליים,        רופאים ואחיות, וכוח עזר (סייעים).

            (ו) השוואת התשתית הפיזית במסגרתה ניתנים שירותי החינוך המיוחד על גווניהם.

(ז) הקצאת משאבים להצטיידות; לעזרים אישיים, כיתתיים ובית ספריים; ותמיכה טכנולוגית.

            (ח) הכשרת עובדי הוראה לחינוך המיוחד (בעקר במגזר הבדוי והערבי).

על-בסיס דיוני הוועדה והעדויות שהובאו בפניה, קובעים חברי הוועדה כי  אי-שוויון בהקצאת המשאבים, בתכניות הפיתוח הפיזי ובהכשרת כוח אדם מקצועי ומיומן  מתקיים במספר מימדים:

1. אי-שוויון ואפליה בהקצאות התקציביות

מתקיימים אפליה ואי-שוויון משמעותיים ביותר בהקצאת תקציבים ומשאבים לשירותי החינוך המיוחד, בעקר בשילוב,  ובנגישות לשירותים אלה, במערכת החינוך באופן כללי, והן בין החינוך העברי והערבי. עם זאת, מדגישה הוועדה כי החתך הבולט והמשמעותי ביותר באי-שוויון מתקיים בין החינוך הערבי והעברי: אמנם בתי-הספר לחינוך מיוחד המופעלים כיום בחינוך הערבי מתוקצבים מהתקציב המיועד ליישום החוק, אך אחד הגורמים המרכזיים הפוגעים ביישום שוויוני של החוק הוא העדר הקצבות ומשאבים לפיתוח תשתית בינוי פיזית העונה על הצרכים. כמו כן, מערכת החינוך הערבי מאופיינת על-ידי מחסור מתמשך ומשווע בכוח אדם מיומן ומקצועי, בכלים אבחוניים תקפים ומהימנים. הוועדה מציינת כי הקצאת המשאבים נעשית באופן שאינו מאפשר להתמודד עם סגירת פערים, פיתוח תשתית פיזית מתאימה והתמודדות עם הצרכים הנובעים מגידול טבעי באוכלוסייה ומשכיחות דיפרנצילית של צרכים מיוחדים, נכויות ומוגבלויות בקרב קבוצות חברתיות שונות. כתוצאה מכך, שיטת ההקצבה הקיימת ממסדת לאורך זמן את אי-השוויון בחלוקת המשאבים והתקנים, תוך פגיעה מהותית בעיקרון השוויון במתן השירותים, זמינותם ואיכותם.

הוועדה רואה צורך דחוף לקבוע עקרונות מנחים לגבי הקצאת תקציבי פיתוח מבנים, שירותים, שעות ותקנים באופן שיאפשר התמודדות משמעותית עם פערים ומימוש החוק. עקרונות אלו חייבים להתייחס, בין היתר, גם אל הצרכים הייחודיים לקבוצות חברתיות שונות ובכלל זה לשיעורי הגידול הטבעי בקבוצה הרלוונטית, מאפיינים חברתיים-כלכליים של היישוב ומיקומו הגיאוגרפי ומחסור בכוח-אדם מקצועי.

המלצה ב.1. אימוץ מדיניות של העדפה מתקנת (Affirmative Action)

הוועדה ממליצה על מתן העדפה מתקנת בהקצאת המשאבים ובפיתוח השירותים לקבוצות חברתיות מקופחות בתחום החינוך המיוחד והשילוב, במערכת החינוך הערבי בכלל, ובמערכת החינוך המשרתת את היישובים הבדווים בפרט, וכן בחינוך החרדי. מדיניות ההעדפה המתקנת הזו תבוא לידי ביטוי בהקצאת המשאבים הדרושים לפיתוח תשתית מבנית, להכשרת כוח-אדם מקצועי בתחומים הרלוונטיים ובפיתוח הכלים האבחוניים והטיפוליים הדרושים, כל זאת במטרה לסגור פערים ולהבטיח שוויון והוגנות בנגישות לשירותי החינוך המיוחד ובזמינותם.

2. חוסר תאום לגבי פיתוח תכניות-על מותאמות וסגירת פערים

הוועדה מצהירה כי "תכנית-אב ליישום חוק החינוך המיוחד" (משרד החינוך, 10.8.1994)  לא הייתה  ערוכה להתמודד עם האתגרים העומדים בפני מימוש שוויוני של החוק. התכנית לא התייחסה ברמה אופרטיבית מספקת לפערים הניכרים הקיימים בשרותי החינוך המיוחד במונחים של העדפה מתקנת ומדיניות רגישה לקבוצות מופלות, במטרה לסגור פערים. כמו כן, לא התמודדה התכנית עם השיקולים התכנוניים ביישום החוק המתחייבים מן הפרישה המרחבית-גיאוגרפית של יישובים באזורי המדינה השונים. התכנית הקיימת נסמכת על תכנון מרכוזי ללא שיתוף מספיק של גופים מקומיים לא-ממשלתיים העשויים לפעול כמנוף לפיתוח שירותי החינוך המיוחד וסגירת פערים, ובעיקר לגבי החינוך המיוחד הערבי, וזה המשרת את היישובים הבדווים.

חברי הוועדה ממליצים על פיתוח של תכניות-על אזוריות מותאמות, המאפשרות לקחת בחשבון הן את הצרכים הייחודיים של קבוצות גיאוגרפיות, חברתיות, תרבותיות ולאומיות שונות, והן את הפערים הניכרים הקיימים בפרישת שירותי האיתור, האבחון וההשמה והקצבתם. תכניות רגישות-הקשר (context-related), ומדיניות של אפליה מפצה יאפשרו התמודדות עם הפערים הניכרים בנגישות לשירותי החינוך המיוחד. בעניין זה מוצאים חברי הוועדה לנכון לציין כי, בכל תכנית-על מותאמת, יש למצוא את האיזונים בין שיתוף של גופים מקצועיים וגופים מקומיים.

המלצה ב.2. הקמת גוף ביצועי ובניית תכניות פעולה מותאמות

הוועדה ממליצה שבכל אזור תקום קבוצת עבודה אזורית ו/או מקומית עם סמכויות אופרטיביות במטרה לפתח ולהפעיל תכניות פעולה תלויות-הקשר, הרגישות למאפיינים המרחביים, החברתיים, התרבותיים והלאומיים באוכלוסייה. קבוצת העבודה תרכז את פעולות המעקב, הבקרה והתכנון הקשורים ביישום החוק ומימושו. בין היתר תכלול הקבוצה התארגנויות מקומיות וגופים מקצועיים.

3. אי-שוויון ואפליה במערך האיתור, האבחון, השיבוץ החינוכי והטיפול.

הממצאים שהובאו בפני הוועדה מצביעים על קיום אי-שוויון בין תת-המערכת הערבית לעברית במונחים של זמינות של שירותי אבחון וייעוץ, שירותים פרה-רפואיים ותכניות לימוד מיוחדות עבור תלמידים עם צרכים מיוחדים. זמינותם המצומצמת של השירותים הנ"ל מפלה את התלמידים הנמנים על הקבוצות החלשות ביותר, הן בחינוך הערבי והן בחינוך העברי. הממצאים הקשים שהובאו בפני הוועדה - ובעיקר לגבי החינוך המיוחד ביישובים הבדווים, מגלים כי, בתנאים הנוכחיים, תלמידים ערבים רבים עם צרכים מיוחדים נותרים ללא אבחון ושיבוץ חינוכי בכל מסגרת מיוחדת שהיא. גם אלו הלומדים במסגרת החינוך המיוחד הערבי לומדים בתנאי צפיפות ותנאים פיזיים ירודים, תוך מחסור בתשתית מתאימה למימוש המטרה.

הוועדה מצאה כי במערכת החינוך הערבית, המסגרות האיבחוניות והטיפוליות אינן ערוכות - לא ברמה המקצועית ולא ברמה המערכתית - לספק הזדמנות שווה לתלמידים עם צרכים מיוחדים למצות את יכולתם בשפתם, תוך השתתפות בחיי התרבות והחברה בסביבתם ובקהילתם. דברים אלו מתייחסים לכלל תלמידים ששפת האם שלהם אינה עברית, כגון תלמידים דוברי ערבית, אמהארית ורוסית.

המלצה ב.3. פיתוח כלי הערכה עם התייחסות לשונות לשונית ו/או תרבותית

הוועדה ממליצה על הקצאת המשאבים וכוח-האדם המקצועי, הדרושים לתרגום ופיתוח מערך כלי הערכה, אבחון וטיפול המותאמים לשונות הלשונית ו/או התרבותית של תלמידים.

הוועדה מצאה כי בעקבות המחסור בשירותים המותאמים לרקעם התרבותי ו/או הלאומי, תלמידים עם צרכים מיוחדים ו/או נכויות נמצאים במסגרות בהן ההליכים החינוכיים והטיפוליים אינם בשפתם, והם נעדרים התייחסות לרקעם התרבותי. הוועדה מציינת כי מצב זה מגביר את תחושת הניכור של התלמידים ביחס למשפחתם וקהילתם. הדבר מקשה על תקשורת משמעותית בין התלמידים (למשל, תלמידים כבדי שמיעה) לקבוצת ההשתייכות עליה הם נמנים תוך פגיעה משמעותית בזהותם החברתית, התרבותית ו/או הלאומית.

המלצה ב.4. מרכיבים לאומיים, לשוניים ותרבותיים בתהליכי החינוך המיוחד והטיפול

הוועדה מצאה כי בעקבות המחסור בשירותים המותאמים לרקעם התרבותי והלשוני, תלמידים נמצאים במסגרות בהן ההליכים החינוכיים והטיפוליים אינם בשפת אמם והם נעדרים התייחסות לרקע התרבותי של התלמיד. מצב זה מגביר את תחושת הניכור של התלמיד ביחס למשפחתו וקהילתו. יש מקרים בהם נוצר קושי בתקשורת משמעותית בין התלמיד וסביבתו תוך פגיעה משמעותית בזהותו החברתית, התרבותית ו/או הלאומית של התלמיד.

הוועדה ממליצה כי בפיתוח ובהתאמת הליכי החינוך המיוחד והטיפול ישולבו מרכיבים תרבותיים המיוחדים לקבוצה התרבותית ו/או הלאומית עליה נמנים התלמידים. מרכיבים ייחודיים אלה יכללו בצד מרכיבים המשותפים לכלל החברה במדינת ישראל.

4. אי-שוויון ביישום המלצות וועדת השמה והזדמנויות השילוב

הוועדה מצאה כי מתקיים אי-שוויון ניכר בסיכוי היחסי של תלמידים מקבוצות חברתיות שונות למימוש המלצות וועדת ההשמה, בעיקר בחינוך הערבי, והבדווי. מעדויות שונות שהובאו בפני הוועדה עולה  כי במקרים רבים לא מיושמות ההמלצות של ועדות ההשמה, ובעיקר כאשר מדובר בשילוב, הן כתוצאה ממחסור במסגרות מתאימות והן כתוצאה ממחסור במתקנים ובמשאבים אחרים

עיקרון השילוב מהווה נדבך חשוב במימוש חוק החינוך המיוחד ובמתן הזדמנויות חינוכיות וחברתיות לתלמיד המשולב לממש את יכולותיו. הוועדה מצאה כי מתקיים אי-שוויון בתקצוב שעות השילוב בין החינוך הערבי והיהודי, וזמינותו של כוח-אדם מיומן. כמו כן, קיימים פערים ניכרים בהיערכות בתי-הספר הערביים למימוש השילוב בהשוואה לבתי-הספר העבריים. התנאים הקשים והאפליה המתמשכת של החינוך הערבי מקשים על מימוש שוויוני והוגן של אופציית השילוב. הוועדה מציינת כי אי-הבטחת התנאים הדרושים למימוש השילוב, פוגעת בלמידה המשמעותית ומונעת השתלבות חברתית עבור תלמידים רבים, בעיקר בחינוך הערבי, תוך הגברת סיכויי נשירתם מביה"ס.        

הוועדה מצאה כי מתקיים אי-שוויון ניכר בסיכוי היחסי של תלמידים במגזר החרדי למימוש המלצות וועדת ההשמה. במקרים רבים לא מיושמות ההמלצות של ועדות ההשמה, ובעיקר כאשר מדובר בשילוב, הן כתוצאה ממחסור במסגרות מתאימות והן כתוצאה ממחסור במתקנים ובמשאבים אחרים

הוועדה מציינת כי מתקיים אי-שוויון בתקצוב שעות השילוב בחינוך החרדי, ובזמינותו של כוח-אדם מיומן. כמו כן, קיימים פערים ניכרים בהיערכות של בתי ספר במגזר החרדי, והתנאים הקשים ומקשים על מימוש של אופציית השילוב. הוועדה מציינת כי אי-הבטחת התנאים הדרושים למימוש השילוב, פוגעת בלמידה המשמעותית ומונעת השתלבות חברתית עבור תלמידים רבים במגזר החרדי.              

תוצאות חינוכיות וחברתיות של אי-השוויון בפרישה ובנגישות לחינוך המיוחד

הוועדה מצאה כי לאי-שוויון בתשתית ובתקציבים בחינוך המיוחד השלכות חינוכיות וחברתיות חמורות. הבטחת שוויון ההזדמנויות במימוש חוק החינוך המיוחד מחייבת אימוץ מדיניות רגישה לפערים המצטברים ולאפליה המתמשכת בהקצאת התקציבים והשירותים הקשורים למימוש החוק. במדינת ישראל, בה קיימת חברה רב-תרבותית ורב-לאומית, מימוש החוק מחייב מודעות מטעם קובעי המדיניות לשאלת השוויון בהזדמנויות חינוכיות וחברתיות עבור כלל התלמידים במערכת החינוך. לצורך התיקון של אי השוויון נדרש פיתוח תשתית של כוח אדם מקצועי ומיומן תוך רגישות לשונות הלאומית, התרבותית והלשונית של התלמידים.

המלצה ב.5. פיתוח כוח אדם מקצועי

המחסור החמור בכוח אדם מקצועי ומיומן בחינוך הערבי -- בפרט בחינוך הבדווי -- מהווה חלק בלתי נפרד מן האילוצים המונעים יישום הוגן ושוויוני של החוק. מחסור זה מהווה מרכיב חשוב בהמשך קיומם לאורך זמן של פערים חברתיים ואזוריים בנגישות לשירותים הרלוונטיים. הוועדה ממליצה להתייחס אל פיתוח תשתית של כוח אדם מקצועי ומיומן כתנאי הכרחי ליישום הוגן ושוויוני של החוק. למטרה זו יש להקצות את המשאבים הדרושים לפיתוח והכשרה של כוח אדם מקצועי בתחומים הרלוונטיים לחינוך המיוחד, ובכלל זה הקצבת מלגות ומענקי לימוד ועידוד כניסת סטודנטים לתחומי הלימוד הרלוונטיים.

פרק ג

הליכי זיהוי תלמידים, גילוי  הערכה והשמה

אי שביעות הרצון והביקורת הקשה של כל הגורמים המשתתפים בוועדת ההשמה מצאו את ביטויים בדיוני הוועדה, ומחייבים שינוי תפיסתי, והכרח דחוף לפתח חלופות לתהליכים הקיימים. בפניות המרובות של יחידים וקבוצות מכל הארץ הוצגה בפירוט הבעייתיות במבנה הקיים של וועדת ההשמה.  הדיון והביקורת התמקדו בחוק, ובהנחיות ליישום החוק, ובמציאות שנוצרה בעקבותיהם. תהליכי הזיהוי של תלמידים עם צרכים מיוחדים וסוגיית וועדות ההשמה היו מוקד לכעסים, תסכולים ובקשות נמרצות וחוזרות לפעול לשינוי מצב זה. חלק מהגופים שהופיעו לפני הוועדה הדגישו את האירוניה כי מוועדת ההשמה שהייתה מוקד של אי שביעות רצון, התפתחו ארבע וועדות שונות. בטרם נערך הדיון במהות השינויים שחלו בעקבות החוק בחינוך המיוחד, בחנו חברי הוועדה  את הליכי הזיהוי וההשמה של תלמידים עם צרכים מיוחדים.

מרכזיותה של וועדת ההשמה בחוק החינוך המיוחד, והשלכותיה על התהליכים מצאו את ביטויים בדיוני הוועדה. נושא זה מיקד עניין רב שבא לביטוי בפניות המרובות של יחידים וקבוצות שתארו בפירוט את הנושאים המחייבים תיקון בהליכי הזיהוי, ההשמה והשיבוץ החינוכי. הדיון התמקד בחוק, ובהנחיות המנהל הכללי . הדיון התייחס באופן כללי לתהליך שהתפתח בעקבות יישום החוק, ובחן את הנושאים שעלו הן באמצעות הפניות אל הוועדה והן בהתייחסות לעבודות מחקר לתואר שני ושלישי שנעשו לאחר כניסת החוק.

דיון בשם של וועדת ההשמה ובתפקידיה:

בחוק החינוך המיוחד נקבע כי "השר ימנה ועדות השמה לילדים חריגים…[סעיף 7] ועדת ההשמה תקבע את זכאותו של ילד חריג לחינוך מיוחד ואת השמתו במוסד לחינוך מיוחד". השימוש בביטוי האינסטרומנטאלי "השמה" עורר התנגדות של הורים וגופים ציבוריים שונים שהתריעו על פגיעה בכבוד הילדים. הורים בפניותיהם הסתייגו מניסוח, שניתן להבין ממנו כי מטרת הוועדה היא "לשים ילדים" [כפי ששמים חפצים במגרות או מקומות אכסון אחרים). על פי סעיף זה בחוק, יש לוועדה שני תחומי אחריות הקשורים האחד לשני: קביעת זכאות ליחיד עם הצרכים המיוחדים, והשמתו במוסד לחינוך מיוחד. ראוי להדגיש כי הזכאות לחינוך מיוחד מוגדרת על פי הצרכים החינוכיים המיוחדים של היחיד שמבטאים את המפגש בין קשיי היחיד והתפקידים תלויי התפתחות שממלאים בני גילו. ההשמה מתייחסת לתהליך התאמה בין תפיסות מערכתיות לבין צרכי היחיד.

בעייתיות נוספת נובעת מהעדר ביטוי מפורש מהן הדרכים למימוש הזכאות של ילדים שלא עברו ללמוד במוסד חינוכי מיוחד. הוועדה סבורה כי זכאותם של תלמידים לחינוך מיוחד צריכה להמשך גם בשיבוצם במסגרות החינוך הרגיל. בסעיף ג מצוין בהקשר לכך: החליטה ועדת השמה על השמתו של ילד חריג במוסד כאמור בסעיף קטן (ב)  [מוסד חנוך מוכר שאינו מוסד לחינוך מיוחד] תמליץ הועדה על טיפולים ושיעורים מיוחדים שיינתנו לו באותו מוסד".

ארגוני הורים ואנשי משרד החינוך ציינו כי כיום עם המעבר לחינוך הרגיל פוקעת זכאותו של התלמיד למשאבים של החינוך המיוחד הניתנים בבית הספר המיוחד. בדיוני הוועדה הודגש הצורך להפריד בין ההכרעה על הזכאות של היחיד עם הצרכים המיוחדים לחינוך מיוחד לבין ההחלטה המערכתית המתייחסת למקום/לסביבה החינוכית בהם יינתן החינוך המיוחד. חברי הוועדה הציעו בדיוניהם להחליף את השם לועדת זכאות – כלשון המחוקק בסעיף 7 בחוק.

המלצה ג.1. שינוי שם הוועדה

חברי הוועדה ממליצים לשנות את שם הוועדה ("ועדת השמה) ולכנותה "וועדת זכאות".

פניות הציבור לוועדה הצביעו על שורשי החשדנות המתעוררת בהעדר עקביות בין שם הוועדה וסמכויותיה לבין המטרה המועדפת שהציג לה החוק: "בבואה לקבוע השמתו של ילד חריג, תעניק ועדת השמה זכות קדימה להשמתו במוסד חינוך מוכר שאינו מוסד לחינוך מיוחד" [סעיף 7ג']. במכתבים השונים שהופנו לוועדה הודגש כי אם ניתנת עדיפות להשמה המוסד חינוך מוכר – ראוי לא להשתמש בביטוי "השמה" אלא להדגיש כי התלמידים יכולים לממש את זכאותם לסיוע של חינוך מיוחד בכל מוסד חינוכי מוכר.

המלצה ג.2. הימנעות משימוש בביטויים האינסטרומנטאליים

חברי הוועדה ממליצים להחליף את הביטוי "השמה" בביטוי "מימוש זכאות". הוועדה ממליצה על שינויים בחוק בהתאם.

הרכב וועדת ההשמה: 

הרכב וועדת ההשמה נקבע בחוק החינוך המיוחד. החוק קבע כי יהיו שבעה חברים בוועדה: יו"ר הוועדה – נציג הרשות המקומית; 2 מפקחים של משרד החינוך, מהם אחד מפקח של חינוך מיוחד או נציגיהם; פסיכולוג חינוכי מטעם הרשות המקומית; רופא ילדים; עובד סוציאלי; נציג ועד ההורים הארצי לחינוך מיוחד, מתוך רשימה שיקבע ועד ההורים. להורה ולילד יש זכות להופיע בפני וועדת ההשמה כלשון החוק:  [9ב'] "הוועדה תזמין את הורי הילד החריג ותאפשר להם או למי מטעמם להשמיע את טיעוניהם. כן רשאית היא לשמוע את הילד החריג". 

במצב זה, בו ההורה הוא האדם היחיד הנוכח בישיבה שאינו חבר בוועדה, יש לנציג ההורים תפקיד חשוב ומיוחד:  תפקידו הוא להיות הדמות שתקל ותגשר בין אנשי המקצוע לבין ההורה, וכך תאפשר להורים להשמיע את קולם בביטחון. על כן להליך הבחירה של נציג ההורים יש חשיבות רבה. למעשה נוצרת "תרבות" של אנשים הנפגשים לשעות ארוכות, לדון בשאלות קשות מעוררות לבטים - בגורלם של הילדים, ובוועדות הקובעות את זכאותם של התלמידים ושיבוצם החינוכי יש מידה של קביעות בבחירה של נציג ההורים, הוא הופך בהדרגה חלק מהצוות המקצועי בקשריו הבין אישיים, בעמדותיו ובהתייחסותו. בכך הוא מגביר את תחושת ניכורו של ההורה וחשדנותו. אמנם נציג ההורים מוזמן מתוך רשימה הניתנת על ידי ארגון ההורים, אך במקרים רבים נעשית הבחירה על ידי יושב הראש של וועדת ההשמה שהוא נציג ברשות המקומית, והוא חוזר ובוחר באותו נציג.

בדיוני הוועדה הוצע כי כשם שנושאי תפקיד אחרים נבחרים על ידי האיגוד הפרופסיונאלי אליו הם משתייכים, ייבחר נציג ההורים שישתתף בוועדה על ידי וועד ההורים הארצי של החינוך המיוחד. ראוי להדגיש כי יש למנוע בחירה חוזרת של מספר קטן של הורים פעילים. בחירה זו חייבת להיות לפי סדר אקראי מתוך רשימה רחבה שתוגש על ידי כל ארגוני ההורים תוך שמירה והקפדה על הקריטריונים הקיימים (הורה לילד בחינוך המיוחד). במידה ואין הנציג המיועד יכול להתפנות בתאריך המבוקש – תפקע זכותו בתאריך זה, ויוזמן הבא אחריו ברשימה. תורו של נציג זה יגיע בשנית רק לאחר שיוזמנו כל ההורים ברשימה, ותורו יגיע פעם נוספת. על יו"ר וועד ההורים הארצי של החינוך המיוחד לדאוג ליידע בעוד מועד את ההורים מיהו נציג ארגון ההורים שישתתף בישיבה. להורים יש זכות להביע התנגדות, ואז יבחר השם הבא ברשימה.

המלצה ג.3. בחירת נציג ההורים לוועדה

במסגרת הדיונים על ילדים, לנציג ההורים יש תפקיד מרכזי בגישור בין המומחים, לבין ההורים והילדים. יש חשיבות לנקוט באמצעי זהירות על מנת שנציג ההורים לא ייהפך בהזדהותו ובזהותו כלפי ההורה שדנים בילדו, כחלק מהקבוצה של אנשי המקצוע. לכן מציעים חברי הוועדה כי לא ראוי שייבחר ההורה על ידי יו"ר הוועדה (נציג הרשות המקומית) אלא על ידי ועד ההורים הארצי של החינוך המיוחד. הבחירה של נציג ההורים תעשה באופן אקראי מתוך רשימה של נציגים המוצעים על ידי איגודי ההורים.

מעקב אחר המשתתפים בוועדות השמה שונות גילה כי רופא לא השתתף במרבית הוועדות, וברוב המקרים לא התערבו בדיון שיקולים רפואיים. לעומת זאת הודגשה על ידי חלק מהמשתתפים החיוניות בהשתתפותו של קצין ביקור סדיר, מאחר והוא בעל ידע רב על אפשרויות השיבוץ של תלמידים באזור, ובמקרים רבים עליו להמשיך את הקשר עם המשפחה.

המלצה ג.4. חברי הוועדה

יש חשיבות רבה להשתתפותו של נציג החינוך הרגיל, וכן ראוי להוסיף את קצין הביקור הסדיר לוועדה, על מנת להבטיח המשכיות במעקב אחר יישום הזכאות. עם זאת, מן הראוי לסייג את השתתפות הרופא רק לדיונים בהם יש לכלול שיקולים רפואיים בבחינת זכאותו של התלמיד.

ריבוי הוועדות

יישום החוק והנחיות המנהל הכללי הביאו ליצירת וועדות רבות שיש להן תחומי דמיון וחפיפה חלקיים. הביטוי הקיצוני באחת מהפניות היה -- "בירוקרטיה חדשה": "מאחת (מוועדה אחת)  יוצאות  ארבע וועדות". ה"בירוקרטיה החדשה" בדמות וועדת שילוב בית ספרית, וועדת שילוב יישובית וועדת שיבוץ יישובית בנוסף לוועדה הנדרשת בחוק  - וועדת ההשמה הביאו לתהליכים ממושכים, מסורבלים, בהם חלק מהמשתתפים חזרו ודנו מספר פעמים באותם ילדים, בפורומים שונים. הוועדות השונות שהתפתחו אינן כפופות לעקרונות האתיקה ושמירה על סודיות להן מחויבת וועדת ההשמה שבחוק.  בפניות נכתב כי בחלק מהוועדות "נקבעו גורלות תלמידים" ללא שהיו בידי המשתתפים מלוא הידע הדרוש והמסמכים. בוועדה העוקבת לוועדה המקדימה, בה היו בידי המשתתפים מלוא המסמכים, נשא התהליך אופי של חזרה ואשרור של ההחלטה שכבר התקבלה על ידי חברי הוועדה הקודמת, ולא נבחנה ההתרשמות של חלק מהפונים והמשתתפים ב"השמה" עד כמה הדיונים הקודמים השפיעו על ההכרעה בשלבים המתקדמים.

ראוי להדגיש כי בפני חברי הוועדה הוצגו מכלול הצדקות לקיומן של כל אחת מוועדות השילוב, והשיבוץ. קרוב לודאי כי בשעה שפותחה התוכנית המדורגת על ריבוי ועדותיה היו למחבריה שיקול דעת פדגוגי-אדמיניסטרטיבי שהבחינו בין המטרות של כל אחת מהוועדות. המציאות שהתפתחה הובילה לסרבול, לכפל עבודה, והוצאה של משאבי זמן רבים. בשורש של ריבוי הוועדות עומדת ההפרדה המלאכותית בין תלמידי שילוב ותלמידי החינוך המיוחד, ואי ראייתם כקבוצה אחת של תלמידים עם צרכים מיוחדים. כתוצאה מהפרדה זו, נתבקשו המשתתפים בוועדות השילוב להפחית את ההפניות לוועדות השמה. בדיונים היה אף שימוש בביטוי החשדני – שאחת המטרות הייתה למנוע מצבים בהם המסגרות החינוכיות "ייצרו" תלמידים חריגים.

חברי הוועדה הדגישו כי יש לפתח הליכים פורמאליים שעל פיהם יוגדרו התלמידים שיש להם זכאות לחינוך מיוחד. לתלמידים שאין להם זכאות המבוססת על הגדרות ואיבחונים של צרכים חינוכיים מיוחדים – אין לתת סיוע ממשאבי החינוך המיוחד – כולל משאבי שילוב.  חברי הוועדה  קראו לבחינה קפדנית של פעולת הוועדות השונות במטרה לאחדן. הפעילות תחסוך את משאבי הזמן של המשתתפים בועדות, סרבול ההליכים להפניה, ועיוותים אחרים.

למעשה עמדו חברי הוועדה על שורה של פרדוכסים פדגוגיים-ארגוניים:

1.                        משאבי החינוך המיוחד המכונים "סל שילוב" ניתנים לתלמידים שלא הוגדרו בהליכים המקובלים כתלמידי החינוך המיוחד. יש כ – 70.000 תלמידים המקבלים סיוע מ"סל שילוב" והמהווים כ- 8% מהתלמידים. משאבים אלו ניתנים לבתי הספר על פי נוסחה המבוססת על מספר התלמידים ללא הצרכים המיוחדים ולא על פי איבחון של התלמידים עם הצרכים המיוחדים.

2.                         הוקמו מכשולים אדמיניסטרטיביים בתהליכי ההפניה לוועדות השילוב (המעוגנת בחוק החינוך המיוחד) כביטוי למגמה להפחית את הפניית התלמידים לוועדות השמה. לבתי ספר נתנה הוראה מפורשת להמעיט בהפניות, ובנוסף על כך, נעשתה ההפניה לוועדת ההשמה רק באישורה של וועדת השילוב (על אף שבחוק החינוך המיוחד הגורמים הזכאים להפנות תלמידים הם: "הורה, מוסד חינוכי מוכר, רשות מקומית, ארגון ציבורי או כל מי שהשר הסמיכו"). כמו כן בהנחיות המנהל הכללי נוספה הגבלת גיל להפניה ראשונה  [כיתה ה'] שאינה קיימת בחוק.

3.                        בתפיסת אנשי החינוך וההורים נוצרה זהות שגויה בין הפנייה לוועדת השמה לבין העברתו של התלמיד מבית ספרו למסגרת מיוחדת. כתוצאה מכך, ילדים עם צרכים חינוכיים מיוחדים הזקוקים לסיוע במסגרות חינוך מוכרות רגילות לא הופנו לוועדת השמה, וכתוצאה מכך לא אושררה זכאותם לשירותים מיוחדים. ההורים, שעמדו בפני בחירה בלתי אפשרית, העדיפו את אובדן הזכאות לשירותי חינוך מיוחד על האפשרות שילדם יועבר ללימודים במסגרת חינוכית מיוחדת בניגוד לרצונם ותפיסתם.

המלצה ג.5. צמצום מספר הוועדות

הוועדה מבקשת לצמצם את ריבוי הוועדות הבוחנות את זכאות התלמיד (ועדת שילוב בית ספרית, ועדת שילוב יישובית, ועדת השמה וועדת שיבוץ).  חברי הוועדה קובעים כי יש כפילות מיותרת בריבוי הוועדות הגורמת לבזבוז זמנם של המשתתפים, ושחיקתם. אמנם ברור לחברי הוועדה כי היה רציונל ארגוני ופדגוגי בתכנון של הוועדות לסוגיהן. עם זאת, מציאות, החזקה מכל תכנון, הביאה למצב הנוכחי שמחייב שינוי, ובהקדם. חברי הוועדה ממליצים כי תאוחד פעולתן של  ארבע הוועדות העוסקות בסוגיית המסגרת החינוכית ההולמת לתלמידים עם צרכים מיוחדים, וכל המידע הדרוש יומצא לוועדת שתדון בזכאות התלמידים וישמש בדיוניה.

המלצה ג.6 . זכאות תלמידים המשולבים במסגרות החינוך הרגיל

הוועדה ממליצה לעגן את הזכאות לשירותי חינוך מיוחד של תלמידים במסגרות החינוך הרגיל (כשם שהדבר מתחייב במסגרות של החינוך המיוחד) בנהלים ברורים על פי עקרונות מבוקרים הנעשים בהשתתפות ההורים ואנשי המקצוע, תוך התחשבות עם העדפות התלמיד והוריו. הוועדה קבעה כי יש ללוות הליכים אלו  בדיווח ובמעקב שיתייחס בו זמנית לממדי הישגים והסתגלות, תוך הקפדה על עקרונות אתיקה וחסיון המידע כלפי גורמים זרים לתהליך.

המציאות בוועדות ההשמה

בדיונים נבחנה לעומקה המציאות שהתפתחה בוועדות השמה, באמצעות פניות של גורמים שונים כולל  מכתבים, ניירות עמדה והופעת נציגים שונים. כמו כן עמדו לרשות חברי הוועדה מחקרים שבוצעו במסגרת תואר שני ושלישי, ומעקבים שעורכות עיריות כגון המעקב של עירית תל-אביב. הורים בטאו מרירות וכעס כלפי אנשי המקצוע. היו הורים שבטאו חשדות כלפי הידע של וועדת ההשמה ולגבי האובייקטיביות שלה. חלק מההורים ביקרו את השימוש בשפה מקצועית המדגיש את השונות התרבותית שלהם. הורים אחרים האשימו את הוועדה בחוסר אובייקטיביות ובאי הבנת התלמיד. היו שחשו כי ההזמנה של ההורה לוועדה היא פורמאלית, ובעצם ההחלטה נפלה בטרם התכנסה הוועדה. על אף הרגשות הקשים שהתעוררו בפגישה, רצו ההורים של הילדים להשתתף בוועדת ההשמה, וראו חשיבות רבה להשתמש בזכותם על מנת להשמיע את קולם. עם זאת, תלונותיהם התמקדו בהרגשה כי קולם לא נשמע או לא זכה להתייחסות הולמת.

במקביל להורים, גם המורים והמנהלים ספרו בפירוט על תחושותיהם הקשות, העלבון והכעס שלהם בחילופי הדברים בוועדה. הם תארו כי בגלל תחושת הפגיעה האישית שלהם כבעלי מקצוע וכבני אדם הם נמנעים ככל האפשר מלהגיע לוועדת ההשמה. נוצר לדעתם פרדוכס על פיו לא אחת נתפס איש החינוך כאשם בכישלון של התלמיד. בו זמנית יש ציפייה, כמעט מאגית, שבכוח המורה [ללא משאבים משמעותיים] לקדם את התלמיד עם הצרכים המיוחדים. ההורים החשים באיום למקומו של ילדם בבית ספרו, מעליבים לעתים בדרך אלימה את איש החינוך. ניתן היה להתרשם כי השתתפות בוועדות השמה הפכה להיות התנסות קשה ביותר.

המלצה ג.7. מי נפגע?

חברי הוועדה התרשמו כי קיימת תחושה קשה של פגיעה בזכויותיהן של שתי הקבוצות המשתתפות בוועדות הקובעות :

I הורים ותלמידים עם צרכים מיוחדים, החשים פגועים במפגש עם מומחים בוועדת השמה.

        II מורים ומנהלים החשים פגועים וחסרי הגנה בפני עלבונות מקצועיים ואישיים.

בדיונים גינו חברי הוועדה את תרבות החשדנות, העלבון והכעסים שהתפתחה בחלק מוועדות ההשמה, והדגישו את הצורך בפעולה שיטתית לשינוי תרבות הוועדות. הם הדגישו כי יש לאפשר להורה ולילד עם הצרכים המיוחדים לקבל מידע מוקדם על ההערכה של ילדם והבסיס להפנייתו לוועדה שתקבע את זכאותו. על מנת לשמור על זכויותיהם הבסיסיות של כל המשתתפים, המוזמנים והפונים לאותה וועדה, הם ממליצים לבחון ולנסות הליכים חליפיים ולהעריך את יעילותם.

על מנת להבטיח כי ישמע קולם של הילד והמשפחה בוועדה הקובעת את זכאות התלמיד,  ממליצים חברי הוועדה כי יש לזמן את הילד והמשפחה לדיון זמן רב ככל האפשר לפני המועד שנקבע, ולאפשר תיאום מועד חלופי אם מי מהם אינו יכול להגיע. יש להכין את הילד והמשפחה מראש לצפוי להם בדיון. במהלך הדיון, הדיון צריך להיות בהיר ושיתופי. יש לאפשר לילד ולהוריו לומר דברם, להציג כל חומר ולשאול שאלות. להבטחת הנגישות מקסימלית לדיונים, יש לעגן את זכותה של המשפחה לשירותי תרגום במידת הצורך. כמו כן יש להם זכות לערר על ההחלטות, בו יישמרו כל הכללים החלים על הדיון. חברי הוועדה מדגישים כי שיתוף אמיתי בהליכים מותנה באספקת מידע מלא וברור לילד/ה ולמשפחה. החובה לספק מידע נובעת מתפיסת זכותו של אדם לקבלת מידע, אשר מעוגנת בחוק חופש המידע.

המלצה ג.8.: קבלת מידע

הוועדה ממליצה לעגן את זכותם של הילדים והוריהם לקבלת כל המידע  – לרבות רצף המסגרות הקיימות עבור הילד; מגוון הטיפולים האפשריים; הזכויות המגיעות להם והחובות המוטלות עליהם; התקדמות הילד במהלך שנת הלימודים. על המידע להגיע זמן רב ככל האפשר טרם קבלת ההחלטה, כדי לאפשר לימוד החומר והתייעצות עם גורמים נוספים.

לסיכום הדיונים בסוגייה של וועדות זכאות ושיבוץ התלמידים, הדגישו חברי הוועדה כי המדובר בנושא, שמעצם טבעו הוא מורכב וקשה, וכרוך בצרכים של ילדים ובקונפליקטים בין התפיסות של כל הגורמים המשתתפים בתהליך. ריבוי התלונות, המגיעות מגורמים שונים, מחייב בחינה מעמיקה את ההליכים לפרטיהם, ובחינת דרכים לפתירת קונפליקטים כגון גישור. ראוי לנקוט במספר גישות בו זמנית כגון עריכת סדנה בין לאומית של מומחים מארצות שונות על מנת ללמוד על דרכי ההתמודדות שלהן, הפתרונות השונים העולים ומעקב אחרי יישומם – כגון ארה"ב, קנדה, אנגליה ואוסטרליה או ניו-זילנד. פיתוח ובחינה של מספר מודלים לביזור על מנת לבחון יתרונות וחסרונות במודלים הבית ספריים, ובפתרונות המשקפים שונות אקולוגית. מאחר וניתן היה להתרשם כי העומס במספר המקרים והלחץ בעת ועדת ההשמה מגביר את תחושת המועקה של משתתפיו וסגנון העבודה, יש לבחון ולהשוות בין ביזור וועדות, לעומת ריכוזן. 

המודלים שייבחנו חייבים לשקף את ההעדפה למדיניות השילוב של תלמידים, אך מבלי לשלול את זכויותיהם. עם זאת, יש לבחון בקפדנות לא פחותה מהראשונה, את השמירה על זכויותיהם של התלמידים המשלבים. בבחינת המודלים יש לחקור לעומקן שלוש סוגיות:

(1)                                                חשש שהילד עם הצרכים המיוחדים יפגע בשל תהליכי זיהוי מסורבלים מתמשכים ודחויים.

(2)                                                חשש מזיהוי יתר, שגוי, של תלמידים שאינם זקוקים לטיפול.

(3)                                                חשש מתת-זיהוי של תלמידים הזקוקים לטיפולים החינוכיים ולא ניתן להם מענה.

המלצה ג.9. פיתוח מודלים חלופיים, מעקב אחר הליכים והערכה.

ריבוי התלונות המתמקדות בסוגיות הקשורות לוועדת ההשמה מחייבות חיפוש ופיתוח פתרונות אלטרנטיביים לתהליך והערכתם בצורה מבוקרת. הכעס והתסכול שמעוררות הוועדות הרבות שקמו, מצביע על כך שאין בהן פתרון מספק לסוגייה המרכזית הקיימת. המציאות הבירוקרטית שהתפתחה מעידה כי יש צורך בבקרה והערכה מעצבת לפתרונות הפדגוגים-אדמיניסטרטיביים, על מנת לבחון באיזו מידה תורמים הפתרונות לצמצום הקשיים או להחרפתם.

חברי הוועדה ממליצים על בחינה מבוקרת המלווה במחקר של מודלים חלופיים, במטרה להעריך את תרומתם לקידום ההוגנות ושקיפות ההליכים, להפחתת תחושות העוול הקשות של ההורים, התסכול והעלבון של אנשי המקצוע. מודלים אלו חייבים לשקף את ההתלבטויות והפתרונות הבין לאומיים יחד עם ההעדפה למדיניות השילוב של תלמידים מבלי לשלול את זכויותיהם, אך גם מבלי לפגוע בתלמידים המשלבים. חברי הוועדה שללו וגינו את ועדות ההשמה בהן דנים ביום אחד במספר רב של ילדים  -- וכך עלולה להיפגע המומחיות המקצועית והרגישות הבין-אישית של אנשי המקצוע.

חברי הוועדה קובעים כי עם התחזקות המגמה לביזור מערכתי ולאוטונומיה בית ספרית, יש להעדיף מודלים בעלי אופי בית ספרי. על פי התפיסה כי בית הספר אחראי לכל תלמידיו, ראוי לבחון את האפשרות כי ההכרעה על זכאות תלמידים עם צרכים מיוחדים על פי כללים מגובשים וברורים תעשה בבית הספר. על פי גישה זו, וועדות מרכזיות-עירוניות או בין עירוניות תשארנה רק לערעורים או למקרים מיוחדים בהם יש קושי במציאת מסגרת הולמת לילדים. יתרונה של גישה זו הוא בכך שימנע המצב בו תלמידים שלא הוכרה זכאותם מקבלים שירותי חינוך מיוחד על פי סל השילוב.

לסכום, ראוי להדגיש כי סוגיית הזכאות ("ההשמה") מחייבת טיפול מעמיק של צוותי מומחים ולימוד מהתנסות בין לאומית. יש לבחון מספר פתרונות, ולהעריך את תרומתם להוגנות התהליך והתאמתו למסגרות שילוב בחינוך הרגיל. רק פיתוח מודלים תלויי התנאים הסביבתיים, והערכה מעצבת יכולים לסייע בגיבוש פתרונות התואמים עקרונות חינוכיים ומשולבים בהתאמה לתנאים מקומיים.

פרק ד

סוגיות מערכתיות – היבטים ארגוניים של החוק

יישום חוק החינוך המיוחד האיץ את התגבשותם של תהליכים מערכתיים וארגוניים במערכת החינוך המיוחד הישראלית המושפעים ומשפיעים על תהליכים כלל מערכתיים. לשינויים שחלו, הן בבתי הספר לחינוך מיוחד והן במוסדות חינוכיים רגילים, יש השלכה מרכזית לא רק על דרכי הפעולה של המערכות בהווה, אלא גם על כיווני התפתחות בעתיד. סוגיות מנהליות שונות שנראו בעת התכנון שוליות (לדוגמא בעיית ההסעות של תלמידים למסגרות חינוכיות מיוחדות במציאות של התחבורה הישראלית), ניתן להתרשם שיש להן השפעה מרכזית לא רק על הקצאת משאבים אלא בעקר על איכות החיים של התלמידים. כמו כן, יש ערעור מחקרי על קביעות פרופסיונאליות שהיו מקובלות בעבר (לדוגמא מסגרות חינוכיות מיוחדות על פי הקטגוריה הקלינית שלהם – כגון בתי ספר לילדים אוטיסטים או לתלמידים עם ליקויי למידה לעומת גישה לא-קטגוריאלית – Noncategorical approach ). 

על פי הגישה הלא-קטגוריאלית מניחים כי קיימת שונות רבה בין התלמידים השייכים לאותה קטגוריה קלינית, בעוד שיש דמיון בין גישות של החינוך המיוחד ודרכי הטיפול הניתנות לתלמידים השייכים לקטגוריות שונות, בעקר בגישות הוראה המדגישות למידה יחידנית ולמידה בקבוצות קטנות. על כן ניתן לפתח מסגרות חינוכיות לילדים עם קשיים שונים, בתנאי שתודגשנה מגמות העצמה של תחומי כשירות יחידניים ומתן מענה הולם לתחומי קושי וליקויים.    

נושא ההסעות היה אחד המוקדים בדיוני הוועדה. ילדים עם צרכים מיוחדים הלומדים במסגרות חינוכיות מיוחדות זקוקים להסעה לבתי ספר המתאימים לקשייהם. שאלת ההסעה נתפסה במקרים רבים כגורם טכני שלא הווה שיקול בבחינת הזכאות של תלמידים. הפניות לוועדה הדגישו כי שאלת ההסעות הופכת במקרים רבים את שיבוץ התלמיד במסגרות מיוחדות לבעייתי. חלק מהילדים נוסעים משעת בוקר מוקדמת במשך שעות מרובות "בפקקי התנועה" ומגיעים לבית ספרם עייפים וחסרי סבלנות. ההסעה נעשית במקרים רבים בתנאי צפיפות בלתי הולמים, וללא ליווי מתאים. ארגון ההסעה פוגע לא אחת בתוכנית הלימודים, מאחר והילד מתאים את הגעתו או הליכתו הביתה לזמינות ההסעה. גם מבלי להתייחס לעלות הגבוהה של ההסעות, הן מהוות נושא בעייתי  המחייב בחינה ביקורתית ויצירתית של דרכי פתרון.

הוועדה מבקשת לציין כי תנאי הנגישות של התלמידים במוסדות החינוך הם תנאי חשוב לקיום הלמידה, ומן הראוי כי תינתן לכך עדיפות בתקצוב הבנייה של מוסדות החינוך וההתאמה שלהם.

מאחר וההסעות מנוהלות על ידי הרשות המקומית, בעוד שהפתרונות החינוכיים מווסתים על ידי משרד החינוך, יש לפעול להקמת גוף מרכזי מקומי שתהייה לו גמישות באיגום המשאבים במסגרת הליכים ברורים. בכך יהיה משקל לטענות הורים כי בחלק מהתקציבים המוקצים להסעות ניתן היה לתת סיוע חינוכי לתלמידים שלא יועברו למסגרות חינוכיות מיוחדות. בפרק ד' תוצגנה המלצות חברי הוועדה המתייחסות להיבט המערכתי שביטוייו הם מגוון של האפשרויות החינוכיות ברצף שבין בתי הספר המיוחדים למסגרות השילוב לסוגיהן. אין אפשרות במסגרת המצומצמת של הדו"ח לפרט את הסוגים השונים של הפתרונות החינוכיים שיותאמו לצרכים יחידניים ולתפיסות מערכתיות מגוונות. 

ד.1. בתי ספר לחינוך מיוחד

בישראל כבמרבית הארצות בעולם המערבי יש ירידה עקבית משנה לשנה באחוז התלמידים המופנים לבתי הספר לחינוך מיוחד. לפני הוועדה הוצגו הנתונים המראים שחלה ירידה באחוז התלמידים בבתי הספר לחינוך מיוחד שבעקבותיה נסגרו חלק מבתי הספר. כיום לומדים במסגרות אלו 15.163 תלמידים, המהווים % 0.95 מאוכלוסיית התלמידים. הוועדה דנה בחשיבותם של בתי הספר לחינוך מיוחד עבור  ילדים עם צרכים מיוחדים שאין תשובה משמעותית לצורכיהם הייחודיים והמורכבים במסגרות החינוך הרגילות, ורק מכלול השירותים המגוון והאינטנסיבי שבבית הספר לחינוך מיוחד יכול לענות על צורכיהם.

חברי הוועדה דנו במציאות המתהווה בבתי הספר לחינוך מיוחד בהם לומדים כיום ילדים עם ליקויים רבים ושונים. מערכות אלו פועלות בתנאים מיוחדים, השונים מהתנאים החינוכיים הרגילים (כגון יום לימודים ארוך, ושנת לימודים מוארכת). על פי חוק החינוך המיוחד סעיף 14 "שנת הלימודים במוסדות לחינוך מיוחד, כולם או מקצתם, תוארך מעבר לשנת הלימודים הרגילה; כן …לימודים יתקיימו גם בתקופות של חופשת לימודים רגילה " ועל פי סעיף 15 מתקיים בחלקם יום לימודים ארוך, הילדים אינם יוצאים לחופש גדול כשאר בני גילם .

הועדה התייחסה לתפקיד המורכב והמיוחד של מנהלים בבתי הספר לחינוך מיוחד. למעשה המדובר בניהול של יחידה עם פעילות מורכבת, בה עובדים מורים, סייעים, פסיכולוגים, רופאים, אחיות, עובדים סוציאליים,  ומטפלים פארא רפואיים עם הכשרה בעלת אופי שונה,  ובתנאים אינטנסיביים מאוד. הם זקוקים לידע רחב בתחומי מנהל וכלכלה שונים בנוסף על המנהיגות הנדרשת מהם בתחומים הפרופסיונאליים של  החינוך המיוחד. הם מקבלים החלטות בתנאי לחץ ועומדים מול התסכולים הכרוכים בעבודה עם אוכלוסיות רב-בעייתיות. יש לשקול דרכים לסייע בהכשרתם בתפקידי ניהול במצבי לחץ. כן יש לשקול הגדרת תפקידם ודרכי תגמול הולמים.

המלצה ד.1. 1. בתי ספר לחינוך מיוחד -- ייחודיים ואוטונומיים

חברי הוועדה התרשמו בדיוניהם כי בתי הספר לחינוך מיוחד מהווים מסגרת ארגונית יוצאת דופן במערכת החינוכית במספר ממדים. בממדי זמן – זמן יומי: בחלק מבתי הספר לחינוך מיוחד יש יום לימודים ארוך, והם פועלים במשך מרבית שעות היום ובמקרים רבים ניתנת בהם ארוחה. זמן שנתי: שנת לימודים מוארכת. הם שונים במימדי התוכן, מאחר והם כוללים הוראה דיסיפלינארית והוראה מתקנת, בצד מגוון טיפולים אינטר-דיסיפלינאריים. יש בהם מגמות לימוד טכנולוגיות-מקצועיות בצד מגמות בגרותיות . כמו כן עוסקים בהם בתחומים רב מימדיים כגון חינוך חברתי ותחומי הכנה לחיים, לדוגמא הכנה לבחינות נהיגה והכנה לגיוס לצה"ל.

הוועדה ממליצה כי בתי הספר לחינוך מיוחד יוגדרו בתי ספר אוטונומיים וייחודיים. בגלל השונות ביכולת התלמידים ותחומי הקושי שלהם, יש לבחון את האפשרות לפתח מגמות והתמחויות הקיימות בחינוך הרגיל, על מנת שתלמידים הזקוקים ויכולים להפיק תועלת מהוראה וטיפול ייקחו חלק במידת האפשר בהתנסויות המשותפות לתרבות בני גילם. בגלל העומס הרב המגוון והכוללני המוטל על מסגרות חינוכיות אלו, ממליצה הוועדה כי יוארך יום הלימודים בכל בתי הספר לחינוך מיוחד, ולא רק בחלקם. הוועדה ממליצה לבחון דרכים להכשרה ותגמול של המנהלים.

בשל המספר הקטן של התלמידים בבתי הספר לחינוך מיוחד, והעלות הגבוהה של השירותים המיוחדים הנדרשים בהם כגון: ציוד טכני, מחשבים וסדנאות מקצועיות, יש לדאוג לתקצוב הולם למימוש החוק. בחלק מהרשויות המקומיות נמסר על בעיות חמורות בהעברת תקציבים לבתי הספר המיוחדים. חברי הוועדה מציעים למצוא דרכים להעברת התקציבים ישירות לבתי הספר המיוחדים כמו כן ראוי להדגיש כי חוק החינוך המיוחד אינו מתממש במלואו, ובחלק מבתי הספר אין רופאים, אחיות, פסיכולוגים, עובדים סוציאליים וסייעים.

המלצה ד.2.1. שמירת מעמדם של בתי הספר לחינוך מיוחד כמרכזי התמחות

על אף שניתן לנבא כי תמשך הירידה העקבית באחוז התלמידים בבתי הספר לחינוך מיוחד, לא ניתן לוותר עליהם. בעקר גובר הביקוש והצורך בהם עבור תלמידים בגיל ההתבגרות, כששאלת היציאה מהמסגרת החינוכית מוחרפת, ומהווה אתגר חינוכי וטיפולי, המחייב מיקוד בהוראה ובטיפול. חברי הוועדה ממליצים כי על אף הירידה באחוז התלמידים, יש להמשיך ולקיים בכל אזור, בטווח נסיעה סביר, בית ספר לחינוך מיוחד לתלמידים עם צרכים חינוכיים מיוחדים דומים. התפתחות זו מחייבת לקיים את בתי הספר לחינוך מיוחד כמרכזים חינוכיים-טיפוליים למספר תחומי לקות (גישה לא-קטגוריאלית). בנוסף למתן הוראה וטיפול באופן ישיר לתלמידיהם, ממליצים חברי הוועדה כי בתי הספר יהפכו למרכזי התמחות למסגרות חינוכיות רגילות, הנמצאות בשכנותם, בשלבן תלמידים עם צרכים מיוחדים.

ד.2. מסגרות חינוכיות רגילות - שילוב.

אמנות בין לאומיות הדגישו את זכות התלמיד לחינוך במסגרת הלימודים הרגילה של בני גילו. בהתייחס לתלמידים עם צרכים מיוחדים כוללת זכות זו מגוון של מסגרות שילוב, תמיכה, טיפולים וההתאמות של תנאי הלמידה הדרושות לו בתהליכים החינוכיים הרגילים על מנת להפחית מחסומים הפוגמים בלמידה יעילה.  המושג "הסביבה החינוכית הפחות מגבילה"  - (LRE - Least Restrictive Environment) משמש על מנת לתאר את מחויבות החברה לאפשר את לימודיהם של הילדים עם הצרכים החינוכיים המיוחדים במערכות חינוך כלליות בהתאמה להתפתחותם. לפי עיקרון זה, התלמיד עם הליקויים והמגבלות ילמד במסגרת חינוכית כללית ככל האפשר בדומה לילדים אחרים במקום מגוריו, עם תמיכה בהתאם לצרכים. במידה ויופנה התלמיד לקבל שירותי חינוך במסגרת לחינוך מיוחד, יעשה מאמץ שיועבר לסביבה הפחות מגבילה (נבדלת ומסייגת).  אין כיום ויכוח תיאורטי האם יש לשאוף לשילוב ילדים עם ליקויים ומגבלות בחינוך הרגיל, אלא דיון ובחינה של הדרכים האופטימאליות להגשמת המגמה לשילוב, תוך התייחסות לתוכניות לימודים, לארגון בית ספרי/מערכתי והקצאת משאבים.

בארצות שונות משתמשים במונחים שונים. באנגליה שכיח ומקובל השימוש במושג אינטגרציה, בעוד שבארה"ב נפוץ המושג הכלה (inclusion). על אף השוני בכינויים בארצות השונות, בולט הדמיון בהמשגה, לפיו המערכת של החינוך המיוחד שנתפסה בעבר כמסגרת מקבילה למערכת החינוכית הרגילה, הופכת להיות מסגרת תמיכה, המשולבת בצורות שונות בתוך הרגילה . עקרון השילוב אינו קורא לביטולן של מערכות חינוך מיוחד - אלא להפך: מערכת החינוך חייבת ליצור רצף מגוון של מסגרות ללמידה. עם זאת יש ליזום פיתוחן של פרוצדורות ברורות המבטיחות כי, ככל האפשר, ילמדו תלמידים עם ליקויים יחד עם תלמידים ללא ליקויים.  

הועדה עסקה בהרחבה בדיוניה בסוגיית התנאים למימוש הזכאות של תלמידים עם צרכים מיוחדים במסגרות חינוכיות מוכרות. על פי חוק החינוך המיוחד סעיף 7ב' יש להעניק זכות קדימה להפנייתו למוסד חינוך מוכר שאינו מוסד לחינוך מיוחד. החוק אמנם ממליץ כי יינתנו לתלמיד טיפולים או שיעורים מיוחדים באותו מוסד. במציאות, בהעדר הקצאת משאבים ההולמת את צורכי התלמידים, נשללת מהם זכאותם, ונפגמים סיכוייהם להתפתחות, למידה והסתגלות.

המלצה ד.2. הזכות ללמוד במסגרות חינוכיות רגילות

חברי הוועדה הדגישו כי לכל התלמידים יש זכות בסיסית לחינוך במסגרת חינוכית רגילה במקום מגוריהם, ולהשתתף בחיי החברה והתרבות של בני גילם בקהילתם. ראוי להדגיש כי כל הצוות והמנהל במסגרת החינוכית הרגילה אחראים לכל תלמידיהם, כולל התלמידים עם הצרכים המיוחדים הלומדים בהם.

הוועדה קובעת כי יש צורך דחוף בהקצאת משאבים, הדרושים לשילובם של תלמידים עם צרכים מיוחדים במסגרות חינוכיות רגילות מוכרות. הקצאת המשאבים תעשה במטרה לסייע לתלמיד עם הצרכים המיוחדים, ובו זמנית מתוך כוונה להעצמה של כלל המסגרת החינוכית, על מנת שתהיה מוכנה ותוכל לעמוד בהתמודדות עם האתגרים המתחייבים מהשילוב. למימוש ההעצמה של בתי הספר הרגילים מציעה הוועדה כי יוקצו להם המשאבים הדרושים, על מנת לאפשר להם לממש ביעילות את מטרות השילוב. כמו כן לדעת חברי הוועדה יש לציין בתי ספר המצליחים בשילוב ומתמידים בו.

הוועדה ממליצה כי ישמר העיקרון הכתוב בחוק על פיו "תעניק ועדת השמה זכות קדימה להשמתו (של התלמיד החריג) במוסד חינוך מוכר שאינו מוסד לחינוך מיוחד". חברי הוועדה קובעים כי  זכות התלמידים למענה חינוכי הולם על צרכים מיוחדים לא תהיה מותנית בלימודיהם בבית ספר לחינוך מיוחד, וזכאות זו תישאר בשיבוצם במסגרת החינוכית הרגילה. יש לשנות את דרך הפעולה של וועדת ההשמה כמפורט בפרק ג', ויש לשנות את סעיפי החוק בהתאם.

דילמות בסל השילוב

על אף שחסרו המשאבים הדרושים ליישום חוק החינוך המיוחד במסגרות שילוב,  והיה צורך במשאבים נוספים, החל השילוב במשאבים הקיימים. במטרה לחלק את המשאבים הקיימים -- שאינם עונים במידה מספקת לצרכים של התלמידים, התפתחו פתרונות פדגוגיים-אדמיניסטרטיביים שעוותו את המאמצים להתמודד באופן שוויוני בתנאים לא אפשריים של מחסור.

ראוי להדגיש כי המשוב על יישום חוק החינוך המיוחד היה מורכב. חלק מהשינויים הוערך כחיובי. למשל ביישובים בהם לא היו שירותי חינוך מיוחד, עלו ביטויים רבים של שביעות רצון והרגשה כי חל שיפור באיכות השירותים. גורמים שונים דווחו כי בעקבות יישום חוק החינוך המיוחד יש גידול בתחושת האחריות של בתי ספר רגילים כלפי כל תלמידיהם כולל תלמידי החינוך המיוחד. חלק מהמנהלים והצוותים החינוכיים שיבחו את זמינות והשתלבות מגוון טיפולים ומרפאים פארא-רפואיים. עם זאת, בצד ביטויי ההערכה נשמעו דברי ביקורת חריפים, דילמות בקבלת החלטות והצעות לשינויים.

דילמה 1: ביזור לעומת ריכוזיות

על אף שמגמת הביזור, המתפתחת כיום במוסדות חינוכיים מוכרים, מדגישה את התפתחות האוטונומיה הבית ספרית וחיזוק המערכת המקומית, התחזקה מגמה הפוכה בתפיסה החינוכית המיוחדת, בעקבות יישום חוק החינוך המיוחד בתנאים של משאבים לא מספיקים לשילוב. המגמה לריכוזית שהתפתחה בעקבות יישום החוק, יש לה השלכות על סגירה או הצטמצמות של מרכזים טיפוליים בית ספריים.

בחלק מהפניות לוועדה צוין כי בניגוד למגמה השולטת היום של העצמת כוח המערכת החינוכית לטפל בכלל תלמידיה, הפכו חלק מהמורים לחינוך מיוחד, שהשתייכו בעבר לצוות החינוכי של בית ספרם, לחלק מצוות של מרכז משאבים יישובי- אזורי, ועבודתם בבתי הספר הפכה להיות כשל אנשי מקצוע חיצוניים למערכת הבית ספרית. מטרת השינוי הייתה להביא להגמשה בסוגי השירותים החינוכיים הניתנים בבית הספר, ובהתאמה של הטיפולים לצרכים של התלמידים. עם זאת לא קיימים נתונים מספריים המראים את שיעור ההגמשה ושינויים בהישגים של התלמידים.

חברי הוועדה שראיינו את האחראים על הכנסת השינויים, התרשמו כי בנסיבות בהן יושם החוק עד שנת תש"ס חייב התהליך הערכות מהירה. על כן הוא לא לווה בהערכה מעצבת הבוחנת ומדריכה את ההתאמה של השינויים לתנאים ביישובים השונים.

דילמה 2: הקצאה של שעות טיפול לילדים עם צרכים מיוחדים נקבעת  לפי מספר התלמידים הכולל.

כיום מקבל ביה"ס משאבי טיפול מסל השילוב על פי גודלו. נקבע העיקרון לפיו "הרבה תלמידים מקבלים מעט סיוע", ואין הסיוע מחייב הגדרת זכאות כתלמידים עם צרכים חינוכיים מיוחדים על פי קריטריונים והליכים קפדניים כתלמידים המופנים לוועדת השמה. חברי הוועדה תהו האם במצב של מצוקת משאבי טיפול אין ההגמשה של הקריטריונים פוגמת בזכאותם של תלמידים עם צרכים מיוחדים.

דילמה 3: מיקום מתן הטיפול המיוחד והשירותים בכיתה או במרכז משאבים

בעקרונות השילוב נקבע כי הטיפולים השונים יינתנו בכיתתו של התלמיד. קיימים מחקרים משווים הבוחנים את היעילות היחסית של שתי הגישות במתן שירותים: הוצאת התלמיד מהכיתה למרכז משאבים בית ספרי או מתן הטיפול בחדר הכיתה. בהעדר ממצאים חד משמעותיים על עליונות גישה אחת על השנייה, ובמציאות של תנאים שונים בכיתות ובבתי ספר, ראוי כי בצד ההליכים הקבועים תשמר מידה של גמישות לא רק בהתאמת סוג הטיפול אלא גם בקביעת המקום בו יינתן. ברור שנוצרות דילמות במתן טיפולים לילדים עם בעיות קשב בסביבה עתירת גירויים ככיתה, טיפול בריפוי בעיסוק במסדרון וכיוב'. חברי הוועדה התרשמו כי בתי הספר זקוקים להדרכה כיצד להתאים את תנאי הטיפול לצרכים.

המלצה ד.1.2. הליכי זיהוי בקרה ומעקב אחר הטיפול.

חברי הוועדה ממליצים כי יקבעו הליכים ברורים ומבוקרים של הגדרת הזכאות לחינוך מיוחד שתינתן במוסד החינוכי. ההקפדה על ההליכים תמנע מתן שירותי חינוך מיוחד לתלמידים שאינם זקוקים להם, וקשייהם מבטאים את השונות האנושית, ותסדיר הקצאת משאבים לתלמידים שאכן זקוקים להם. הוועדה ממליצה כי יבוצע מעקב אחר התלמידים המקבלים חינוך מיוחד משולב, בחינת הישגיהם והערכת יעילות הטיפולים הניתנים להם. יש לבחון כיצד שירותים אלו מקדמים את ההעצמה של המערכת החינוכית לענות לצרכים מיוחדים של תלמידיה.

ההגדרה של זכאות תלמידים עם צרכים מיוחדים מחייבת התייחסות לקשיים וצרכים של היחיד ולא לקטגוריזציה של עדיפויות שנקבעו על פי סיווג קליני בהקצאת שירותים. חברי הוועדה קבעו  כי יש לפעול בנחישות ובמהירות לשינוי המצב בהווה בו יש מחסור בשעות הטיפול, ולכן לא ניתן טיפול מספיק לתלמידים הזכאים לו, כגון כאשר נדרשים משאבי טיפול מוגברים לאחד מהילדים – לא נותרים משאבים לילדים אחרים עם צרכים מיוחדים.

המלצה ד 2. 2. המיקום לטיפולים המיוחדים

חברי הוועדה ממליצים כי בקביעה של התוכנית החינוכית היחידנית של הילדים עם הצרכים המיוחדים שהוכרה זכאותם, תהיה בחינה של המיקום האופטימאלי בו יינתנו הטיפולים החינוכיים, ומעקב אחר התאמתו. בחלק ניכר מהמקרים יינתן הסיוע בכיתה בה לומד התלמיד.

קשרים חברתיים עם קבוצת השווים

בשנים האחרונות יש עליה בהשתלבותם של התלמידים עם ליקויים ומגבלות בשכיחות נמוכה (כגון סינדרום דאון, ליקויי שמיעה, שיתוק מוחין ואחרים) שמספרם קטן. כתוצאה מהשילוב במסגרות החינוכיות הרגילות, עלול התלמיד שלא לפגוש בתלמידים בני גילו עם קושי הדומה לשלו. בהעדר קשר אישי חברתי עם קבוצת השווים הדומה לו עלולה להיפגע התפתחות הזהות האישית שלו. ארגונים ועמותות שונים פעלו להקמת מרכזים חברתיים למפגשים עם קבוצת השווים. יש לדעת חברי הוועדה לעודד מגמה זו. 

המלצה ד.3.2. מסגרות חברתיות לתלמידים עם צרכים מיוחדים

ילדים  עם ליקויים ומגבלות ברמת שכיחות נמוכה הלומדים במסגרות חינוכיות במקום מגוריהם זקוקים למפגשים חברתיים עם קבוצת השווים -- ילדים בעלי צרכים מיוחדים דומים להם. חברי הוועדה ממליצים על הקמת מסגרות חברתיות כגון מועדונים, חוגים וקייטנות על מנת לתמוך בהתפתחותם תחושת הזהות שלהם עם קבוצת השווים.

היש גבולות לשילוב? 

המגמה היום במרבית הארצות היא לעודד את לימודיהם של תלמידים עם צרכים חינוכיים במסגרות חינוכיות עם בני גילם ללא צרכים מיוחדים. בשנים האחרונות עולה בהתמדה מספר התלמידים הלומדים עם בני גילם,  שבעבר הופנו ללמוד בבתי הספר לחינוך מיוחד. הורים ותלמידים נאבקים על מימוש זכותם הטבעית לקחת חלק בתרבות הלימודית והחברתית של בני גילם. עם זאת הגיעו לוועדה פניות של הורים שתהו האם יש גבולות לשילוב. באחת הפניות תואר תלמיד עם צרכים חינוכיים מיוחדים שבגלל גילויי האלימות שלו הוא מסכן את תלמידי הכיתה בה הוא לומד. חברי הוועדה בדיוניהם קבעו כי במקרים בהם יש נתונים שעל פיהם שילובו של התלמיד מסכן את עצמו ואת סביבתו, יש להעדיף עבורו מסגרת חינוכית מיוחדת ההולמת את צרכיו המיוחדים. חברי הוועדה הסכימו עם הפונים כי אמנם יש זכות לשילוב לתלמידים עם הצרכים המיוחדים אך אל לזכות זו לסכן את שלומם של תלמידים ומורים.

המלצה ד.2. 4. גבולות השילוב

על אף ההכרה בחשיבות השילוב והלמידה בחברת ילדים ללא צרכים מיוחדים, מצביעים חברי הוועדה על מצבים לא שכיחים בהם יש לבחון השמה חינוכית חלופית, במקרים הנדירים בהם  תלמידים עם צרכים המיוחדים מהווים סכנה לשלומם ו/או לשלומם של תלמידים ומורים בכיתתם.

פרק ה'

צרכי חינוך מיוחד בקבוצות גיל שונות

מודלים מחקריים התפתחותיים מדגישים את החשיבות שבהבנת תפקידי הגיל ושלבי ההתפתחות של ילדים על מנת לפתח שירותי חינוך מיוחד. המעבר מהתפיסה השלבית למודל של גלים שיש להם חפיפה חלקית יש לו תרומה חשובה בתכנון החינוכי. התפיסה השלבית בהתפתחות [בגישתו של פיאז'ה] מניחה כי כל שלב התפתחותי הוא תנאי הכרחי לשלב שאחריו. ילדים שמתקשים בשלב מוקדם, יתקשו בשלבי התפתחות יותר מורכבים. באם לא יטופלו הקשיים הפשוטים יחסית. לעומת זאת, על פי המודל של הגלים [גישתו של סיגלר] משווה את התפתחותם של ילדים לתנועת הגלים בים. כשם שגלים בים מתקדמים ונסוגים, לעתים מתקדמים בצורה מקבילה, ולעתים יש גל יחיד שפורץ קדימה, כך גם בהתפתחותם של ילדים עם צרכים מיוחדים אין אחידות אלא התקדמות בצד נסיגה, קפיצות, והשלמה של פערים. לפעמים פיתוח כישורים מורכבים מחייב רכישה של שליטה על הכישורים הפשוטים. עם זאת יש פעמים רבות בהן לומד הילד כישורים מורכבים ותוך כדי ביצועם הוא רוכש את השליטה על הכישורים הפשוטים.  חברי הוועדה התרשמו כי ההתפתחות הלא סדירה של ילדים עם צרכים מיוחדים מחייבת בחינה של שונות בהגדרות בקבוצות הגיל השונות, שינוי בצרכים במטרות ובהדגשים כפי שיפורט בהמשך.

גיל טרום חובה  -

שש השנים הראשונות של החיים הם תקופה של התפתחות רבה בכישורים רבים: התפתחות השפה וההמשגה, התפתחות רגשית וחברתית, ויכולות מוטוריות. החל מהלידה  הילדים עם התפתחות תקינה, לוקחים חלק באופן פעיל בתהליך הגדילה באמצעות השתתפות בבחינת הסביבה, בבחינת המשגות ורעיונות על עצמם ועל עולמם. המחקרים מורים כי התינוקות מגיעים לעולם עם נכונות בסיסית מרשימה לקליטת מראות, קולות, ואף המשגות. ההתנסויות הראשוניות שלהם מניחות במידה רבה את היסודות להתפתחות הלמידה והקריאה, להתנהגות חברתית, ולויסות רגשי.  התפתחות מהירה זו מותנית ביכולת הסביבה לתמוך בלמידה של הילד, ולטפל במחסומים ללמידה כתוצאה מאיחור התפתחותי, ליקויים וקשיים. במקרים בהם יש סיכון לתהליכי ההתפתחות התקינה יש חשיבות מוגברת ליכולת הסביבה ליזום, לעודד ולהעצים את ניסיונות הלמידה של הילד המתפתח. אין כל ספק שטיפול ותמיכה בהתפתחות בגילאים אלו יש לו השפעה מרחיקת לכת על סיכויי ההתפתחות של הילדים.

למידה אינה העברת ידע מהמבוגר וקליטתו על ידי הילד. הלמידה היעילה מחייבת את הילד להבנות עבור עצמו את הידע בדרך פעילה ולשלב את המושגים והרעיונות החדשים להבנה הקיימת שלו. לכן מערכות הטיפול בגיל קדם ביה"ס חייבות לתמוך בכישורי התפתחות שיהיו אבני היסוד בלמידה בבית הספר. הן חייבות להיות רגישות ומגיבות לילד עם הצרכים המיוחדים וחלק בלתי נפרד מהקשר החברתי-תרבותי בו הוא גדל . 

המלצה  ה.1.: ילדים בסיכון – איבחון לא מתייג ומהיר

בגיל הרך יש חשיבות רבה לקבלת הערכה וטיפול מהירים. יעילותו של הטיפול בגילאים אלו רבה ביותר. חברי הוועדה המליצו כי ההערכה בגיל הגן תהיה מהירה ככל האפשר, ותעשה בזהירות מתיוג. ראוי לקדם גישות טיפוליות כוללניות, תוך התייחסות לאיחור התפתחותי באוכלוסיות השונות בטוח רחב של קשיים כגון קשיים מוטוריים, תחושתיים, המשגתיים ורגשיים. הוועדה מדגישה את החשיבות בהתערבות מוקדמת המתייחסת לטיפול בילדים והדרכה למשפחות בעקר עבור ילדים בסיכון באוכלוסיות מצוקה, במגזר הערבי ובמגזרים באוכלוסייה עם נגישות נמוכה לשירותים.

בשנים הראשונות בבית הספר היסודי רוכשים התלמידים את מיומנויות היסוד ללמידה. במפגש על דרישות חינוכיות והערכת ההישגים באים לביטוי שונות יחידנית בקצב הלמידה ורכישת הידע בצד זיהוי קשיים מיוחדים. ההבחנה בין קצב יחידני לקשיים המחייבים התערבות וטיפול מקצועיים מחייבים איבחון מיומן וזהיר בהסכמת הילדים והוריהם. השילוב במערכות אלו השתנה בעקבות יישום חוק החינוך המיוחד. חלק ניכר מהכיתות מיוחדות נסגרו, וכן פחת מספר המרכזים הטיפוליים הבית ספריים.  הטיפול בתלמידים עם צרכים מיוחדים ניתן בכיתת התלמידים, ועורר תהיות וחילוקי דעות עד כמה יש ניתן להגמיש את העקרונות של המקום הטיפולי על פי תנאי המקום וצרכי התלמידים. נושא נוסף שמעורר דילמות ומחייב בחינה מעמיקה של התוצאות הוא כניסתם של טיפולים שונים – לא דידקטיים – לבית הספר כגון טיפול באמנות, טיפול באמצעות חיות, טיפול בדיבור, ריפוי בעיסוק.  יש לבחון את תרומת הטיפולים להתקדמות התלמידים ומהם התנאים המועדפים לביצועם.

המלצה ה.2.: גיל ביה"ס היסודי

הוועדה התרשמה כי בכיתה ההטרוגנית בחינוך הרגיל בה מגלים תלמידים שונות רבה בהישגיהם,  יש חשיבות להערכה זהירה, עם תהליכים ברורים  שיעשו בשיתוף ההורים, על מנת לאתר ילדים עם צרכים מיוחדים הזקוקים לסיוע, ולתכנן תוכנית לימודים יחידנית. יש לבחון בצורה ביקורתית את תרומתם של הטיפולים השונים  ומיקומם תוך התייחסות לשונות אקולוגית.

בגיל ההתבגרות מתרחשים שינויים כמעט בכל אחד מתחומי ההתפתחות – הפיסית, החברתית, החינוכית והמשפחתית. המעבר לבית הספר העל יסודי הוא מקור לתחושת עקה, ובעיות לימודים והסתגלות מוגברות. בחינת האפיונים המערכתיים בבית הספר העל-יסודי מצביעה על שינויים רבים בתנאי הלמידה: רמת הקושי, ומורכבות הדרישות הלימודיות עולה, יש פיצול רב של תחומי ידע, והתבססות על ידע קודם, יש גידול בכמות החומר שהתלמיד נדרש ללמוד, ויש על כן ביטויים מוחרפים לקשיים בתפקידי הלמידה הטיפוסיים בגיל ההתבגרות , ועליה בשיעור הפרעות התנהגות.

על כן, ניתן להבחין בין שתי קבוצות של תלמידים עם צרכים מיוחדים: תלמידים המטופלים מהשלבים הראשונים של למידתם, ותלמידים המתגלים ומאותרים רק בשלבים מתקדמים של לימודיהם – בביה"ס העל-יסודי, מאחר והשינוי באווירה החינוכית ובדרישותיה במסגרת העל-יסודית חושף את קשייהם. התלמידים זקוקים ליכולת לקריאה מהירה של טקסטים רבי עמודים, לאסטרטגיות זכירה יעילות ולהרגלי התארגנות יעילים. לכתיבה יש ערך גובר כאמצעי לבחינת מידע והצגתו. קשיים בכתיבה, מתייחסים לא רק לקשיים הטכניים (כתב לא ברור, שגיאות כתיב) אלא גם לקושי בתכנון הכתיבה - תוך התייחסות לאופי השונה של סוגי כתיבה, בניית משפטים, עריכה ותיקונים . המסגרת גדלה, והופכת פחות אינטימית ומתחשבת. התלמיד לומד עם מורים רבים מקצועיים, ויש שוני רב בין סגנונות המורים, ציפיותיהם, הכשרתם להתייחס לצרכים מיוחדים של תלמידים, ואפיוני דרישותיהם. התלמיד נדרש לא רק לידע רב יותר בנושאים מורכבים - אלא גם ללמידה יעילה המארגנת את תכני הלמידה, המסוגלת להגיע להפשטה ולהכללה תוך גילוי שליטה בידע רחב, כמו כן ליכולת למשא ומתן והתמודדות עם קבוצות בני גילו, ויחסים דורשניים של המורים המצפים כי התלמיד יהיה לומד אוטונומי ואחראי.

חברי הוועדה התרשמו כי בית הספר העל יסודי הוא המערכת הפחות ערוכה להתמודד עם צרכים מיוחדים. בעבר תלמידים אלו נשרו או יצאו לעבודה. החרפת הקשיים גורמת למציאות בה יש ביקוש מוגבר בגיל ההתבגרות לבתי הספר לחינוך מיוחד של תלמידים המתקשים לעמוד בלחצים.

ברוב בתי הספר העל יסודיים הרגילים יש עליה הדרגתית במודעות לצרכים של תלמידים עם צרכים מיוחדים, בעקר בתחום ההתאמות בדרכי ההבחנות של תלמידים עם צרכים מיוחדים. עם זאת לא נתנו משאבים לאיבחון וטיפול. בעקבות המגמה של ביזור העצמה של אוטונומיה בית ספרית במתן התאמות לבחינות בגרות לתלמידים עם ליקויי למידה, יש חיוניות בפיתוח מנגנון מעקב ובקרה על התהליך. יש צורך בפיתוח הליכי איבחון מוסדרים, ומסגרות טיפול, קידום כישורי למידה ופיתוח התמודדות יעילה עם מצבי קושי.

המלצה ה.3.: תלמידים בבית הספר העל יסודי

הקצאת המשאבים לתלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים בחטיבת הביניים הייתה קטנה יחסית לבתי הספר היסודיים, ולא מספיקה. בחטיבה העליונה כמעט ולא ניתנים שירותים לתלמידים עם צרכים חינוכיים מיוחדים. הוועדה מדגישה כי בתקופה הקריטית ביותר בחיי הילד, העומד לעזוב את מערכת החינוך וזקוק לתוכניות מוגברות להכנה ליציאה מבית הספר (transition) לצבא, ולעבודה, לא הוקצו משאבים לסיוע לתלמידים המשולבים בבתי הספר הרגילים. הוועדה קובעת כי יש לפעול בצורה מוגברת לקידום הנגישות לשירותי איבחון וטיפול. יש להקצות משאבים   על מנת לפתח הליכי איבחון, ותמיכה המותאמת לשוני בסגנון הלימודים, ולהעלות את סיכוי התלמידים להצליח בבחינות בגרות.

יש לפתח תוכניות להכשרה לקראת היציאה מבית הספר, כדי לממש את מטרתו של החוק, ולאפשר את שילובו של היחיד עם הצרכים המיוחדים בחברה והכנה לחיי עבודה.

פרק ו'

זכויות המורים, המנהלים ועובדי החינוך

למורים יש תפקיד מרכזי בזיהוי של תלמידים עם צרכים מיוחדים, באיבחון החינוכי, בהוראה ובטיפול העונים לצרכים המיוחדים. הן המורה המשלב תלמידים עם צרכים מיוחדים בכיתה ההטרוגנית, הן המורה לחינוך מיוחד שהתמחה בסיוע חינוכי לתלמידים עם צרכים מיוחדים, והן המנהל החש אחריות כלפי כל תלמידיו, כל אחד מהם, וכולם כקבוצה חשים כי יוכלו לסייע לתלמידים רק בסביבה חינוכית בה תהייה תחושת כבוד, שותפות בקבלת החלטות, בטחון מקצועי ובטחון בהערכה למקצועיות שלהם. לא די שיפעלו כמיטב יכולתם המקצועית והאישית לקדם את כלל תלמידיהם, אלא הם זקוקים לאמון ולתמיכה. יש למורה זכות לראות בהצלחת תלמידיו, לזכות באמון ההורים של התלמידים ולחוש הצלחה.

בספרות המקצועית מקובל להדגיש את מגילת הזכויות של ההורים והילדים. חברי הוועדה בדיוניהם בטאו את ההכרה כי בשותפות המתמשכת בין הילד עם הצרכים המיוחדים, המשפחה והצוות החינוכי יש לכל הצוות ובעקר למורים ולמנהלים תפקיד חשוב ומרכזי. חברי הוועדה בדיוניהם הדגישו את זכות הצוות החינוכי לכבוד, לביטחון במעמדם, לתמיכה בהתפתחותם המקצועית ולשותפות בקבלת החלטות ועיצוב מדיניות חינוכית.  ראוי להדגיש כי להצלחה של התלמידים עם הצרכים המיוחדים שותפים לא רק המשפחה אלא גם המורים. יש למורים זכות ללמד ולטפל בסביבה חינוכית המאפשרת ומקדמת את סיכויי ההצלחה שלהם ושל הילדים. כשם שיש חשיבות לאיתור מחסומים ללמידה של התלמידים ולטיפול בהם, כך יש חשיבות לא פחותה לאיתור המכשולים להוראה וטיפול יעילים.

ההליכים ליישום חוק החינוך המיוחד הביאו לשינויים  אירגונים-דידקטיים . עקר דיוני הוועדה התמקדו בבחינת השינויים והשפעתם מנקודת הראות של התלמידים. עם זאת, ציינו חברי הוועדה  כי בעקבות יישום חוק החינוך המיוחד חלו שינויים במאפיינים מרכזיים בעבודתם של המורים לחינוך מיוחד, כגון תחושת השייכות שלהם לבתי הספר, ההתאמה של סביבת ההוראה המיוחדת, ויחסי הגומלין עם מחנכי הכיתות המשלבות את תלמידים עם צרכים מיוחדים. שינוי בדפוסי העבודה הוא תהליך קשה אך אפשרי. על מנת להבטיח את הצלחתו יש צורך לא בשותפות בגיבוש המטרות ותהליכים, בהשתלמויות והדרכה הן לכל הצוות החינוכי. למורים בחינוך המיוחד שחייבים לשנות את דרכי הטיפול החינוכי ואת סביבת הלמידה, ולמורים בחינוך הרגיל שכיתתם הופכת לכיתה הטרוגנית.

הגישה המקובלת כיום, שעל פיה בית הספר אחראי על כל תלמידיו, מחייבת את כל המורים להשתלם וללמוד גישות חינוכיות הולמות לכיתה ההטרוגנית, על מנת לאפשר לכל  התלמידים להתפתח על פי יכולתם ותחומי העניין שלהם.  על מנת שהשילוב של ילדים עם צרכים מיוחדים יהיה מנוף לקידום הבנה בין אישית לאדם השונה – סובלנות וקבלת השונות, מבלי לפגוע בקידום הישגים וחתירה למצוינות אישית וכיתתית, יש לשלב מושגים חדשים שהתפתחו לאחרונה על מהות הידע ודרכי רכישת ידע. כמו כן, הכנסת הטכנולוגיה לבית הספר פותחת ערוצים חדשים לקידום קהילות לומדות.

בכל תהליך מצליח אין להתעלם מגבולות השינוי. גם בארצות בהן השילוב הוא מכסימאלי נשארים תלמידים הזקוקים בשלבים שונים של התפתחותם למסגרות חינוכיות נבדלות. יש לאפשר למנהלים ולצוותים החינוכיים לקבל החלטה מקצועית, אוטונומית ומלווה במערכת הנמקות – ולפנות לועדת השמה באותם מקרים בהם יש פגיעה ברורה בילד או בכיתה אם ימשיך הילד ללמוד במסגרת חינוכית רגילה. מנהלים וצוותים חינוכיים יפעלו בעניין זה ללא חשש מביקורת או הסתייגות מצד הפיקוח.

מורים הם אחת הקבוצות המקצועיות שיש לה נכונות להתגייס לאתגרים. בעבודה החינוכית יש מאמץ ממוקד לגעת בעתיד -- לקחת חלק בתהליכי גדילה והתפתחות. כביטוי מעשי לזכות המורה לכבוד, לביטחון,  ולהצלחה באתגרים החינוכיים יש ללוות את הכנסת השינויים בהשתלמויות, בהדרכה ומעקב מחקרי. מעצבי המדיניות השואפים לקדם מורים הרואים בשינויים אתגרים והזדמנויות לגדילה אישית ומקצועית, חייבים לבסס מדעית את השינויים, להדגים ולהוכיח כי הם מבטיחים עתיד טוב יותר לתלמידים המתקשים כמו לכלל התלמידים, וכן הם מאפשרים למורים להצליח במשימות החינוכיות. ללא משוב על ידי גורמים בלתי תלויים, שיבדקו את תרומת השינויים על הישגי התלמידים והאווירה הבית ספרית, ללא הכנסת שינויים קשובה לשונות איזורית, בית ספרית ותקופתית, לא יחושו המורים שותפות בתהליך, כבודם כאנשי מקצוע עלול להיפגע, ויכולתם לסייע לגדילת תלמידיהם תפחת.

המלצה ו.1.: שותפות המורים בתהליכים להכנסת שינויים

חברי הוועדה ממליצים כי המורים יהיו שותפים בתהליכי הכנסת השינויים. יש ללוות את השינויים בהערכה ובדיקה מחקרית שתבוצע על ידי גורמים אקדמאים ופרופסיונאליים.

המלצה ו.2.: הכשרת המורים לעבודה בכיתה ההטרוגנית, ובצוותים

על מנת להבטיח את הצלחת השינויים, זקוקים המורים בחינוך הרגיל והמיוחד להכשרה והשתלמויות המתמקדות בתהליכים של רכישת ידע, בפיתוח מיומנויות למידה, ובקידום גדילה וויסות רגשי.

פרק ז'

היערכות ארגונית-

 הקמת מרכזי פיתוח, מחקר, אירגון  הידע ויישומו

מקריאת החומר הרב בפניות הורים וגופים שונים, מעיון בספרות המקצועית, מדיונים וראיונות ומהניסיון והידע של חברי הוועדה, בחינת היישום של חוק החינוך המיוחד עוררה שאלות מורכבות, ונושאים רבים בעלי חשיבות קריטית לחייהם של הילדים, המשפחות והצוותים החינוכיים. היקף הבעיות, והשאלות המדעיות שהן מעוררות, לא מאפשר לוועדה לענות על כל הסוגיות והקשיים שעלו בעקבות בחינת היישום של החוק, ואלו שודאי יתעוררו בהמשך ביצוע המלצות הוועדה. בניסיון ללמוד את ההשלכות של יישום חוק החינוך המיוחד לגבי הצלחת התלמידים, הסתגלותם וסיכוייהם לאיכות חיים ומימוש עצמי, הסתבר שללא בחינה מחקרית, השוואת מודלים והערכה מעצבת לא ניתן יהיה להגיע למסקנות ברורות ומשמעותיות.

הוועדה איתרה תחומי קושי המחייבים המשך בחינה וטיפול יסודיים. על מנת לתת מענה הולם לבעיות שעלו בדיוני הוועדה, יש צורך בהקמת מסגרות קבועות של מומחים בתחומי החינוך המיוחד כדוגמת המרכזים להוראת המדעים. מרכזי פיתוח ומחקר אלו, שיוקמו באוניברסיטאות, יפעלו כגוף חוקר ומייעץ בנושאים השונים שצוינו תוך כדי עבודת הוועדה, ובנושאים נוספים הקשורים ליישום חוק החינוך המיוחד, להוראה ולטיפול חינוכי בתלמידים עם צרכים מיוחדים. רק אם יוקמו מרכזי ידע קבועים, יוכל להיווצר דיאלוג מתמשך בין המומחים הגורמים השותפים בחייהם של ילדים עם צרכים מיוחדים.

בקדימות ראשונה של הבחינה המחקרית חייב להיות נושא הוועדות העוסקות בזכאות התלמידים ובשאלות שיבוצם החינוכי. דיוני הוועדה חשפו חלק מהבעייתיות החריפה במצב הקיים, והדגישו את הצורך בפיתוח מודלים חלופים בחינתם המחקרית כולל הערכה מעצבת של הפתרונות. נושאים נוספים שהוועדה ראתה כחשובים ומחייבים בחינה מעמיקה מחקר והערכה מעבר ליכולתה של וועדה ציבורית הם בדיקה של מודלים בשילוב תלמידים  - והשלכות השילוב לא רק על התלמידים עם הצרכים המיוחדים אלא על כלל הכיתה. ראוי להדגיש כי במדינות שונות התפתחו מודלים של שילוב בעלי אופי שונה. יש מקומות בהם המורה המיוחד עובד עם התלמיד בכיתה בחינוך הרגיל. במקומות אחרים מקבלים תלמידים עם צרכים מיוחדים סיוע מחוץ לשעות הלימודים. יש תלמידים הזקוקים לליווי ועזרה של מבוגר (למשל סייעת) בחלק ניכר משעות הלימוד – ומתעוררת השאלה מהם תפקידיו והכשרתו של המבוגר המלווה והנמצא עם הילד ובכיתה שעות מרובות ביום.

בדיוני הוועדה התעוררו במלוא העוצמה סוגיות ודילמות, המתייחסות ליעילות גישות בטיפול ויעוץ לאנשי החינוך ולמשפחות. הוועדה מכירה בקשייה של המשפחה, אשר לה ילד/ה עם צרכים מיוחדים. משפחות שפנו לוועדה שתפו את חברי הוועדה בתיאור של קשייהם ולבטיהם. ההורים רצו להיות בטוחים כי יש בידם את המידע הדרוש על קשיי ילדיהם והגישות ההולמות לטפל בהם. ההורים בקשו לספק אף להם, ולא רק לילד/ה, תמיכה מקצועית, הדרכה ואפשרויות לייעוץ. הוועדה ממליצה לאפשר להורים תמיכה על-ידי אנשי מקצוע המתמחים בליקויים ובמוגבלויות של התלמידים.

בשנים האחרונות נכנסו למסגרות החינוכיות גישות טיפוליות שונות כגון טיפול באמצעות אומנות או תנועה, טיפול עם חיות וכיוב'. בתי הספר מתלבטים מהו הערך היחסי של הגישות הטיפוליות, ועד כמה יש להעדיף הקצאת שעות לטיפולים דידקטיים או טיפולים באמצעות מטפלים שונים.  לתהיות אלו יש חשיבות מכרעת בתהליכים של קבלת ההחלטות בקביעת זכאות תלמידים, ובהערכת הביצוע של הטיפולים והתאמתם למערכת החינוכית. כמו כן, הדגישו חברי הוועדה את החשיבות הנודעת לפיתוח, התאמה ובחינה של כלי האיבחון, על מנת שיבטאו שונות שפתית ותרבותית כדרוש לאבחון תקף.

להתפתחויות הטכנולוגיות יש חשיבות מרכזית על חייהם של תלמידים עם צרכים מיוחדים, ליקויים, ומוגבלויות. השימוש בטכנולוגיה עשוי לסייע בצורה משמעותית בטיפול והוראה של תלמידים אלו. שימוש מושכל יכול לסייע לא רק לתפקוד התלמידים אלא גם בהכשרת המורים והמטפלים, ובמנהל ומעקב אחר התקדמות אישית וקבוצתית.

לסיכום, במסגרת הדו"ח לא ניתן להיכנס לפירוט של הסוגיות הקשורות לתלמידים עם צרכים מיוחדים, המחייבות עיון מעמיק ובחינה מדעית שיטתיים ומתמשכים. יש צורך בהקמת מרכזי מחקר וידע בתחום החינוך המיוחד שיחקרו, יבדקו  וישוו בין גישות שונות, על מנת  להעריך את יעילותן עבור תלמידים במערכת החינוך בישראל, ויוכלו לייעץ לגורמים השונים.

המרכזים המוצעים יפעלו לקידום הידע בתחום החינוך המיוחד בישראל , ויעסקו במחקר, בפיתוח כלים, ביצירת פורומים לייעוץ וחשיבה,  להשתלמויות ולהערכה.

המלצה ז.1.1:  מרכזי פיתוח, מחקר, אירגון  הידע ויישומו

הוועדה ממליצה כי יוקמו באוניברסיטאות מרכזי פיתוח, מחקר, אירגון  ידע ומומחיות בחינוך מיוחד על תחומיו השונים. המרכזים יעסקו בפיתוח, הערכה של תהליכי חינוך, מחקר וייעוץ למערכת החינוכית על מנת לקדם את הטיפול בתלמידים עם צרכים מיוחדים, ליקויים ומוגבלויות, ואת שילובם במערכות חינוכיות רגילות. יש חשיבות מיוחדת שמרכזים אלו ישמשו כמרכזי תמיכה למסגרות החינוכיות המשולבות והמשלבות ולמשפחות. הם יסייעו בייעוץ, הדרכה, פיתוח מודלים וכלים, והערכה מעצבת של תהליכי השילוב.

המלצה ז. 2.1: פיתוח תכניות למינהל בחינוך המיוחד

הוועדה ממליצה כי במסגרת מרכזי המחקר והפיתוח יופעלו גם תכניות מבוקרות ותוכניות להדגמה לחקר ההיבטים האדמיניסטרטיביים, החברתיים, המשפטיים והכלכליים הייחודיים, הכרוכים בהפעלתם ובניהולם של מוסדות לחינוך מיוחד.

המלצה  ז. 2: הכשרה והשתלמות לתהליכי השילוב

שילוב התלמידים מחייב הכשרה והדרכה של מורים ומנהלים בחינוך הרגיל - בכיתות הטרוגניות. יש חשיבות רבה להשתלמות ולהדרכה של צוותים חינוכיים,  על מנת לסייע בשילוב תלמידים עם צרכים מיוחדים. חברי הוועדה ממליצים כי תיערך בדיקה והערכה של יעילות הטיפולים, תרומת ההדרכה והישגי התלמידים המקבלים סיוע.

פרק ח'

זכויות הילד/ה והמשפחה

בבוא הוועדה לסכם את עבודתה, ולהעריך את יישום חוק החינוך המיוחד, נמצא כי זכות הילד/ה והמשפחה לכבוד שימש מסגרת התייחסות של כל הפרקים בדו"ח על המלצותיו השונות. מדינת ישראל הוקמה על-יסודות השוויון וכבוד האדם [מגילת העצמאות]. זכותו של כל אדם לכבוד עוגנה אף בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח – 1998, הקובע:

1.                        ”זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות ומחויבותה של החברה בישראל לזכויות אלה, מושתתות על ההכרה בעקרון השוויון, על ההכרה בערך האדם שנברא בצלם ועל עקרון כבוד הבריות.

2.                        חוק זה מטרתו להגן על כבודו וחירותו של אדם עם מוגבלות, ולעגן את זכותו להשתתפות שוויונית ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, וכן לתת מענה הולם לצרכיו המיוחדים, באופן שיאפשר לו לחיות את חייו בעצמאות מירבית, בפרטיות ובכבוד, תוך מיצוי מלוא יכולתו."

זכותו של כל ילד לחינוך היא תנאי הכרחי להגשמת הזכויות לכבוד ולהשתתפות שוויונית ופעילה בחיי הקהילה. כאשר מדובר בילדים עם צרכים מיוחדים ומוגבלות, יש חשיבות מיוחדת לחינוך הכולל מתן מענה לצורכיהם המיוחדים ללא קשר או תלות בשיבוצם החינוכי במסגרות חינוכיות רגילות או מיוחדות. התלונות הרבות שהגיעו לוועדה לימדו, כי נשללו חלק גדול מזכאויותיהם של תלמידים בעת שיבוצם במערכת חינוכית רגילה. על כן הדגישו חברי הוועדה בפרק א' בדו"ח את זכותם של התלמידים עם הצרכים המיוחדים ומשפחותיהם לכבוד ולהתחשבות בכל אחד מהשלבים של ביצוע החינוך המתאים לצורכיהם.

בפרק ב' בדו"ח הדגישו חברי הוועדה את השונות בחברה הישראלית המאופיינת כחברה רב תרבותית ורב-לאומית. חברי הוועדה התרשמו כי על מנת להשיג שוויון עבור כלל התלמידים, יש צורך בהעדפה מתקנת של קבוצות חברתיות מקופחות בתחום החינוך המיוחד והשילוב, בעקר במערכת החינוך הערבי והבדווי. כמו כן יש צורך במדיניות העדפה מתקנת במגזר החרדי. מתוך הקפדה על הזכות לכבוד, ראוי כי כל תהליכי הפיתוח והתכנון החינוכי ייעשו מתוך רגישות למרכיבים התרבותיים והלשוניים המיוחדים לקבוצה התרבותית ו/או השפתית. מרכיבים ייחודיים אלו יכללו בצד המרכיבים המשותפים לכלל החברה בישראל.

הזכות לכבוד לתלמיד ומשפחתו היו הבסיס של  פרק ג שבחן את סוגיית הזכאות לחינוך מיוחד. המלצות הוועדה המתייחסות לבירור הזכאות, נקבעו בהבנה כי המדובר בתהליך שמעצם טבעו קשה ועוסק במאפיינים שלא אחת כרוכים באי הסכמות. ההמלצות השונות המתייחסות לשמירה על זכויות לחינוך בדרך מכבדת הדגישו את החשיבות בתהליכים ברורים, תוך התחשבות בדעת המשפחה, אמונתה, תרבותה ושפתה, ובנגישותה למידע. 

בפרק ד' בדו"ח מפורטים נושאי הזכות לחינוך ולשילוב תוך ביטוי של שוויון בהזדמנויות במסגרות חינוכיות רגילות, בצד הזכות לחינוך בבתי ספר מיוחדים. אמנות בין לאומיות הדגישו את זכות התלמיד לחינוך במסגרת הלימודים הרגילה של בני גילו. בהתייחס לתלמידים עם צרכים מיוחדים, כוללת זכות זו מגוון של מסגרות שילוב, תמיכה, טיפולים והתאמות של תנאי הלמידה הדרושים להם בתהליכים החינוכיים הרגילים, על מנת להפחית מחסומים הפוגמים בשוויון ההזדמנויות שלהם ללמידה יעילה.

ניתן לסכם כי ההמלצות בדו"ח נכתבו במסגרת ההמשגה של חתירה לכבוד  - של הילדים ושל משפחותיהם, תוך קידום סיכוייהם לשוויון הזדמנויות. מקובל להניח כי מטרות החינוך המיוחד הן לאבחן בצורה ממוקדת ומובחנת את תחומי הקושי, וללמד את התלמידים עם המוגבלויות, לטפל בתחומים בהם הם מתקשים, ולהתאים את התהליכים החינוכיים לצרכים אישיים וקשיים מיוחדים. לעומת זאת, המגמות החדשות בתחום החינוך המיוחד מדגישות גישה בסיסית שונה וכוללנית. הן פועלות תוך פנייה גלובלית לאיתור תחומי הכוח והיכולת של התלמידים ללא התעלמות מקשייהם. בגישה זו בולטת המגמה החינוכית-טיפולית המקדמת את "החיסון הרגשי" של התלמידים, את ביטחונם בעצמם ובסביבתם, את נכונותם לזהות קשיים כאתגרים, ואת כוחם להתמודד עם מצבי קושי על ידי תגבור ומיקוד הכוחות האישיים והמשפחתיים. הסיוע לתלמיד עם הצרכים המיוחדים יעשה במגמה לקידום איכות הלמידה הפעילה והשתתפות של הלומדים השונים (עם ובלי קשיים ייחודיים) בתרבות הלמידה בבית הספר. המטרה היא ליצור קהילות של לומדים פעילים השומרים על תחומי שוני וייחודיות אישית. תפקידם אנשי החינוך המיוחד בבית הספר של המאה ה – 21 יתמקד בקידום דיאלוג מתמשך עם אנשי החינוך הרגיל להפחתת מכשולים ללמידה יעילה במסגרות המקבלות שונות יחידנית -- שמקורותיה שונים -- מכבדות אותה, ורואות אותה מנוף להתפתחות אישית וסובלנות בין אישית.

ובאשר לחוק, חברי הוועדה ממליצים בתוקף לבחון את השינויים המתחייבים במבנה החוק ותוכנו כפי שעלו בפרקים השונים בדו"ח זה, תוך מציאת האיזונים המתאימים בין הידע החדש המתפתח בתחום החינוך המיוחד, לבין זכותם של כל ילד וילדה למענה  לצורכיהם החינוכיים.