בבית המשפט העליון בג"צ 7448/03
ביושבו כבית משפט גבוה לצדק
1. פלונית, קטינה, על ידי אפוטרופסה הטבעי, העותר1א
1א. פלוני
2. פלונית, קטינה, על ידי אפוטרופסה הטבעית, העותרת 2א
2א. פלונית
3. פלוני, קטין, על ידי אפוטרופסו הטבעית, העותרת 3א
3א. פלונית
4. פלוני, קטין, על ידי אפוטרופסו הטבעית, העותרת 4א
4א. פלונית
5. פלונית, על ידי אפוטרופסה הטבעית, העותרת 5א
5א. פלונית
6. פלוני, על ידי אפוטרופסו הטבעית, העותרת 6א
6א. פלונית
7. פלוני, על ידי אפוטרופסו הטבעית, העותרת 7א
7א. פלונית
8. בזכות, המרכז לזכויות אדם של אנשים עם מוגבלויות, עמותה
9. מטה מאבק הנכים, עמותה
כולם על ידי ב"כ עוה"ד תרצה ליבוביץ ו/או נטע דגן ו/או דעואל פלאי,
מ'בזכות' - המרכז לזכויות אדם של אנשים עם מוגבלוית, עמותה,
שמענם להמצאת כתבי בית דין:
טלפון: 02-6521308, פקס: 02-6521219 העותרים
- נ ג ד –
1. שרת החינוך, התרבות והספורט
2. מנכ"לית משרד החינוך, התרבות והספורט
3. שר האוצר
על ידי פרקליטות המדינה
משרד המשפטים, ירושלים המשיבים
עתירה למתן צו על תנאי ולמתן צו ביניים,
ובקשה לקביעת מועד דחוף לדיון
עתירה למתן צו על תנאי
בית המשפט הנכבד מתבקש בזאת ליתן צו על תנאי, המורה למשיבים לבוא וליתן טעם –
א. מדוע לא יקויימו הוראות פרק ד'1 לחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח – 1988 (להלן: חוק השילוב), ומדוע לא יקויים פסק דינו של בית משפט נכבד זה בבג"צ 2599/00 ית"ד ואח' נ' משרד החינוך ואח' ית"ד ואח' נ' משרד החינוך ואח' (פ"ד נו(5) 834; להלן: פרשת ית"ד, או פסק דין ית"ד), בדבר צמצום ההפליה לרעת תלמידים עם צרכים מיוחדים המשולבים, או המבקשים להשתלב, בחינוך הרגיל, והעותרים 1 – 7 בכללם, לעומת תלמידים בחינוך המיוחד; ובכלל זה –
1. מדוע לא יוקצו משאבים לתלמידים המשולבים, ולעותרים 1 – 7 בכללם, בהתאם לצורכיהם ולזכויותיהם המוכרים והמעוגנים בחוק השילוב;
2. מדוע לא תקויים הוראת סעיף 20א לחוק חינוך מיוחד, התשנ"ח – 1988 בדבר הכללת שירותי סייעות ב"תוכנית השילוב" (כמובנה בסעיף 45 לעתירה זו).
3. מדוע לא תבוטל המדיניות הטבועה ב"תוכנית השילוב", המעודדת בתי ספר שלא לקבל אליהם תלמידים משולבים;
4. מדוע לא ייקבע מנגנון להרחבת "תוכנית השילוב" עד לביטול ההפליה לרעת תלמידים משולבים, ובכלל זה: תוספת תקציבית ליישומו של חוק השילוב, והרחבתה לגילאי 3 – 4 ותלמידי כיתות י' – י"ב.
ב. מדוע לא ייקבע הסדר ביניים לקבלתם לשילוב של תלמידים שגורלם נחרץ בשנת תשס"ג, על ידי ועדות השמה, ללימודים בשנת תשס"ד במסגרות של החינוך המיוחד.
ג. מדוע לא יפעלו לחלוקה שוויונית של התקציב עבור שירותי חינוך מיוחד, בין מסגרות החינוך הרגיל ובין מסגרות החינוך המיוחד, לפי העיקרון שנקבע בפרשת ית"ד.
עתירה למתן צו ביניים
א. לאחר שנים של עבודה קשה, השקעת תעצומות נפש על ידי הילדים והוריהם, והתקדמות עקב בצד אגודל, השתלבו בהצלחה בחינוך הרגיל העותרים 1, 2, 3 ו – 4, שהינם ילדים עם צרכים מיוחדים.
השתלבותם התאפשרה הודות לשירותים המיוחדים שניתנו להם במהלך השנים. הם המפתח לשילובם, ובלעדיהם לא יוכל להימשך שילובם והם ייאלצו לעבור למסגרות של החינוך המיוחד.
ב. מאז חודש יולי שנה זו החליטו נציגי משרד החינוך לגבי העותרים כדלקמן:
20 שעות הסייעת שניתנו לעותרת 1 בשנת תשס"ג יבוטלו לגמרי;
25 שעות הסייעת שניתנו לעותרת 2 בשנת תשס"ג יקוצצו ל – 10;
המשמעות היא העברתם של העותרים 1 ו – 2 למסגרות החינוך המיוחד בשנת תשס"ד.
ג. זכאותם של העותרים 3 ו – 4 למספר שעות סייעת כפי שקיבלו בשנת תשס"ג (מספר זעום כשלעצמו, שאינו מאפשר שילוב) אף היא מוטלת בספק.
אם לא יאושר מינימום זה, ייאלצו העותרים 3 ו – 4 לעבור למסגרות של החינוך המיוחד.
לפיכך, בית המשפט הנכבד מתבקש להורות למשיבים שלא להפחית מהשירותים המיוחדים שניתנו בשנת הלימודים תשס"ג לעותרים 1 - 4, ובכלל זה שירותי סייעות, וזאת עד לסיום ההליכים בעתירה.
בקשה לקביעת מועד דחוף לדיון
א. בזמן שעתירה זו נכתבת, מגיעות מידי יום אל עותרת 8 פניות מהורים, ביניהם עותרות 6א ו – 7א, שוועדות השמה, ובחלק מן המקרים גם ועדות הערר אליהן ערערו, קובעות בימים אלה ממש כי ילדיהם ילמדו במסגרות של החינוך המיוחד בשנת תשס"ד.
זאת, על אף שחוק השילוב מייתר את הצורך בפנייה לוועדות השמה, ותחת זאת קובע את זכותם של ההורים לפנות ישירות לבתי הספר של החינוך הרגיל בהם הם מבקשים לשלב את ילדיהם. כפי שיפורט בעתירה להלן, הדבר נובע מהעדר היערכותם של המשיבים ליישומו של החוק בתשס"ד.
אם לא ייקבע אחרת עד לפתיחת שנת הלימודים, יסוכל שילובם של ילדים אלה בחינוך הרגיל בשנת הלימודים תשס"ד.
יודגש, כי לעותרת הגיעו פניות של הורים נוספים שנתקלו במחסום כמו זה של העותרות 6א ו – 7א, ואך מפאת הדחיפות בהגשת העתירה לאלתר, לא היה סיפק בידם להצטרף כעותרים.
ב. לקראת שנת הלימודים תשס"ד קיצצה משיבה 1 מהשירותים המיוחדים שניתנו לילדים משולבים, כעולה בין היתר מתצהירי העותרים 1א – 4א. קיצוץ כאמור מסכן את המשך דרכם של ילדיהם, העותרים 1 – 4, במסגרות של חינוך הרגיל.
בשים לב לזאת, ולכך שלהכרעה בעתירה השלכה על עתידם של ילדים רבים שאינם בין ילדי העותרים ועל מנת למנוע פגיעה בהם, ולנוכח שנת הלימודים הנפתחת בעוד כשבועיים, מתבקש בית המשפט הנכבד להורות על קיום דיון דחוף בעתירה.
ואלה נימוקי העתירה:
מבוא
זכותו/ה של ילד/ה עם מוגבלות ללמוד במסגרת נורמטיבית, בכיתה רגילה עם ילדים רגילים, היא חלק מזכותו של אדם עם מוגבלות לחיות בקהילה ולהשתתף בפעילות הנערכת בה באופן שוויוני. הדבר עולה בקנה אחד עם תפיסות חינוכיות, המוכרות זה מכבר בארץ ובעולם, המעלות על נס את החשיבות שבהקניית התנהגות נורמטיבית לילדים עם מוגבלות, ואת החיוניות של השילוב להתפתחותם ולקידומם בבית הספר ובחברה בכלל. מכאן מקום המפתח שיש לשילוב בקידום זכותם של תלמידים לשוויון בחינוך. בד בבד, חברה שבה מתקיים שילוב היא חברה שבה ערך השוויון מושרש לעומק ושמחנכת לסובלנות ולהכרת 'האחר' הלכה למעשה.
אמנם עיקרון השילוב הוכר על ידי המחוקק בסעיף 7(ב) לחוק חינוך מיוחד, הקובע את העדיפות בהפנייתו של תלמיד עם צרכים מיוחדים למסגרת של החינוך הרגיל. אולם הדבר לא מנע מהמדינה לנקוט בהפליה כלפי ילדים עם מוגבלות המבקשים להשתלב במסגרות החינוך הרגילות לעומת אלה הלומדים במסגרות חינוך מיוחד.
בפסק הדין ית"ד הורה בית משפט נכבד זה למדינה לבטל את ההפליה שבה היא נוקטת, והמחוקק עצמו, במסגרת חוק השילוב, נתן למדינה הנחיות מפורטות לביטול ההפליה. למרות זאת, בפרוש שנת הלימודים הראשונה ליישום החוק, הודיעו המשיבים 1 ו – 3 כי לא יוגדל התקציב לשילוב ולא יוספו שעות ושירותים לשילוב; משיבה 1 פרסמה בהתאם לחובתה על פי חוק השילוב את תוכנית שילוב, שטבוע בה המשכה של מדיניות מפלה; וקיבלה סידרת החלטות ביחס לילדים המבקשים להשתלב, או להמשיך להשתלב, בחינוך הרגיל, המרעות את מצבם ביחס לשנה שחלפה וממילא פוגעות בזכותם לחינוך ולשוויון.
מכאן פנייתם של העותרים לבית משפט נכבד זה, הכל כמפורט בהרחבה להלן.
הצדדים
1. העותרים 1 – 7א הינם ילדים עם צרכים מיוחדים, והוריהם, שזכותם להשתלב בחינוך הרגיל נפגעה עקב ההפרה שמפרים המשיבים את חובתם ליישם את חוק השילוב.
2. עותרת 1, ג', בת תשע, העולה לכיתה ד', היא בתו של עותר 1א.
ג' מאובחנת עם PDD (תסמונת המצויה על הספקטרום של אוטיזם). מאז גיל שלוש וחצי שולבה ג' במערכת החינוך הרגילה: תחילה בגן רגיל, ולאחר מכן בכיתה רגילה. התקדמותה עצומה. שילובה, שהתאפשר הודות לסייעת שליוותה את ג' בכיתה, ניכר לטובה בה ובכיתתה.
בתחילה אושרו בעבור ג' 24 שעות סייעת לשבוע. בשנת הלימודים תשס"ג קוצצו שעות הסייעת לעשרים שעות בשבוע; הוריה השלימו לה שעות על חשבונם. בחודש יולי השנה, הודיע משרד החינוך כי כל שעות הסייעת של ג' יקוצצו. הנימוק כפי שהודיעה גב' רחל שוכמן, המפקחת על החינוך המיוחד באזור תל אביב, לעותר 1א: משרד החינוך קיבל החלטה גורפת לבטל את הסייעות הפרטיות. ג', היא הוסיפה, משתלבת נהדר, ולכן אין צורך בסייעת. לטענה שהשילוב מתאפשר הודות לסייעת, השיבה גב' שוכמן, ש – "אם יש קשיים, אולי צריך להעבירה לחינוך המיוחד" (כך!).
תשובה דומה קיבל עותר 1א ממנהלת מינהל החינוך בעיריית תל אביב, ולפיה משרד החינוך החליט באופן גורף להוציא את שעות הסייעות מתוך סל השעות המחוזי, והן תינתנה "רק במקרים חריגים כגון עיוורים ונכויות קשות".
הקיצוץ בשעות סייעת ישמוט את הקרקע מתחת לשילובה של ג' בחינוך הרגיל ולא יותיר לה ברירה אלא לעבור למסגרת של החינוך המיוחד. עלות תקצובה שם יהיה גבוה פי כמה.
3. עותרת 2, נ', בת שבע וחצי, העולה לכיתה א', היא בתה של עותרת 2א.
נ' מאובחנת כילדה עם אוטיזם. במהלך שנות הגן שולבה נ' בגן רגיל, ועברה שינוי מהותי לטובה בכל הרמות. השילוב התאפשר הודות לסייעת שליוותה את נ'; משרד החינוך אישר לנ' 25 שעות סייעת. לאור ההצלחה של השילוב בגן, ובתמיכתו הנלהבת של איש המקצוע המלווה את נ' שנים רבות בטיפולה, ביקשו הוריה להמשיך את שילובה בבית הספר. בית הספר נמצא, ובאישור המפקחת מטעם משרד החינוך סוכם שהשילוב ייצא לדרך.
ביום 15.7.03 קיבלה עותרת 2א הודעה במפתיע, מגב' מולכו, מפקחת של החינוך המיוחד במשרד החינוך, שבשל בעיות תקציביות, שעות הסייעת של נ' יקוצצו מ – 25 ל – 10. נ' לא תוכל להשתלב בחינוך הרגיל עם 10 שעות בלבד: אוטיזם הינו ליקוי הקשור בבעיות נוירולוגיות-סנסוריות. השארתה של נ' לבדה במשך רוב שעות הלימודים, במקום רוחש רעשים וגירויים כבית ספר, ללא ליוויו של אדם שיבחין במצוקתה וינטרל אותה במידת האפשר, ויגיש לה עזרה, מסכנת את נ' ובוודאי מסכלת את שילובה. 25 שעות הסייעת שקיבלה עד כה הם בבחינת מינימום.
ללא שעות סייעת כאמור תיאלץ נ' לעבור לחינוך המיוחד, ובכך נפגעת זכותה להשתלב בחינוך הרגיל.
4. עותר 3, ד', בן שש וחצי, העולה לכיתה א', הוא בנה של עותרת 3א.
ד' מאובחן כילד עם PDD. בתהליך מדורג עבר ד' מגן של חינוך מיוחד לגן שפתי, שבו לומדים ילדים רגילים עם בעיות שפה. כתוצאה ממעבר זה הוא פרח. כעת הוא קורא, כותב, מנגן, מצייר, אהוד ומקובל על חבריו ויודע ליצור קשרים עם ילדים בני גילו.
ד' לא היה יכול להשתלב ללא סייעת. במהלך לימודיו בגן לא אושרו לד' שעות סייעת על יד משרד החינוך. אימו השיגה באופן אישי תרומה אשר מימנה את עבודתה של סייעת בגן במשך שהותו בגן.
לקראת עלייתו לכיתה א' בשנת הלימודים תשס"ד, החליטה ועדת השמה כי ד' מתאים לשילוב בכיתה רגילה. עם זאת, משרד החינוך אישר עבור ד' 12 שעות סייעת בשבוע (פחות ממחצית משעות הלימודים בשבוע). ד' לא יוכל להשתלב בעזרת 12 שעות בלבד בשבוע. מפקחת מטעם משרד החינוך אמרה לעותרת 3א, כי אילו הייתה מסכימה להשמתו בחינוך המיוחד, היה מקבל ד' מענה לכל צרכיו; בחינוך הרגיל יוכל לקבל סיוע מזערי.
בלחצים אדירים מצד עותרת 3א על עיריית רמת גן, השיגה העירייה מכספי תרומות השלמה לשעות סייעת נוספות בעבור ד'. הסיוע הכספי הנוסף של העירייה הוא סיוע בחסד: תיגמר התרומה, תיזדקק העירייה לכסף זה לצרכים אחרים – יילקחו מתקצובה של סייעת עבור ד'.
5. עותר 4, ש', בן ארבע וחצי, הוא בנה של עותרת 4א. ש' ימשיך ללמוד בשנה הבאה בגנו.
לש' תסמונת דאון. מאז התחיל ללכת לגן, ש' משולב בגן רגיל. תחילה שולב בגן של נעמ"ת, שם קיבל 18 שעות סייעת בשבוע. השילוב עלה יפה, ש' התפתח והשתלב בפעילות הגן. בשנת הלימודים האחרונה, תשס"ג, שולב בגן עירוני, תחילה בעזרת 25 שעות סייעת. שעות אלו קוצצו במהלך תשס"ג ל – 15 שעות בשבוע.
המשמעות היא בלתי נסבלת עבור ש': הוא עוזב את גן בשעה 13:00 בכל יום, כמעט שעתיים וחצי לפני כולם, משום שאינו יכול להישאר מעבר לכך ללא סייעת. ביום שאין סייעת, יש לארגן כל פעם סידור אחר – להביא אותו מאוחר לגן, להשיג מתנדבת. את ארוחות הצהריים עליו לאכול לבד, בנפרד מיתר הילדים, משום שהוא חייב לאכול מוקדם מכולם וללכת. התוצאה היא שההשתתפות של ש' בגן מקוטעת, והדבר פוגע קשות בו וביכולתו להשתלב.
פניותיה של אימו, עותרת 4א, לראש העיר ולמבקר העירייה לא הניבו דבר. מבקר העירייה כתב לה כי משרד החינוך הוא שאישר 15 שעות בלבד, וש – "היקף שעות הסייעת הנו פועל יוצא מהעובדה שהחלטת להכניס את בנך לגן רגיל. בגן של החינוך המיוחד (גן שפתי) ישנם 10 – 12 תלמידים ומענה של סייעת במסגרת הגן. יתכן וראוי שתשקלי שנית היכן המקום הרצוי/המועדף עבור בנך." הנה כי כן, נאמר לעותרת 4א 'ברחל בתך הקטנה': תשלח את בנה למסגרת חינוך מיוחד – יקבל מענה הולם לצרכיו; תשלח את בנה לחינוך הרגיל – יאבד זכאות זו.
נכון להיום לא קיבלה עותרת 4א תשובה סופית כמה שעות סייעת בשבוע יאושרו לש' אם יישאר בגן רגיל; נאמר לה כי לכל היותר יאושרו 15 שעות. כאמור, ש' לא יוכל להשתלב עם 15 שעות סייעת בשבוע בלבד.
6. עותרת 5, ר', בת שמונה, היא בתה של עותרת 5א.
לר' תסמונת דאון. ר' סיימה גן חובה רגיל בשנת תשס"ב, בעזרתה של סייעת במשך 12 שעות בשבוע. היא התקדמה שם יפה, למדה אותיות וקריאה בסיסית.
אימה, עותרת 5א, עברה תלאות בניסיונה לשלב את ר' בכיתה א' רגילה בשנת תשס"ג: תחילה נתקלה בסירוב של מסגרות החינוך העצמאי לקבלה. לאחר מכן, משביקשה לשלב את ר' בחינוך הממלכתי דתי, נתקלה בלחץ של האחראי על חינוך מיוחד בעירייה להחזיר את ר' לגן או לשלבה בבית ספר של החינוך המיוחד, משום ששעות הסייעת שאישר משרד החינוך לעירייה זעומות ולא יספיקו לאפשר את שילובה של ר'. עותרת 5א התבקשה להמתין ולראות אם תקבל סיוע מאחד מאגפי העירייה, ולבסוף, בהעדר אפשרות להשתלב בכיתה רגילה, נותרה ר' ללא מסגרת של משרד החינוך בשנת תשס"ג. ההורים מימנו בעבורה עבודה עם סייעת שלוש שעות בכל יום.
לקראת שנת הלימודים תשס"ד, יצרה עותרת 5א קשר עם מנהלת בית ספר של החינוך הרגיל, שהביעה גישה חיובית לשילובה של ר'. אולם התשובה המוכרת מהעירייה לא איחרה לבוא: כדאי לשלוח את ר' בכיתת חינוך מיוחד, מהטעם של מחסור בשעות סייעת. כדי לא להפסיד שנת לימודים נוספת, כדי שלכל הפחות תאושר זכאותה של ר' לחינוך מיוחד, פנתה עותרת 5א לוועדת השמה. בדיון בחודש יוני 2003, חזרה על בקשתה לשלב את ר' בחינוך הרגיל. סוכם שלצד ההמלצה על לימודיה של ר' בכיתה רגילה, יירשם שר' זכאית לחינוך מיוחד – כדי שאם לא תוכל להשתלב, בהעדר סיוע, תוכל ללמוד לכל הפחות בחינוך המיוחד.
לתדהמתה של עותרת 5א, בהחלטת הוועדה נרשם אך זאת: ר' זכאית ללמוד במסגרת של כיתת חינוך מיוחד בבית ספר רגיל. בכך סתמה הוועדה את הגולל על שילובה של ר'. עותרת 5א הגישה, אפוא, ערר על החלטת ועדת ההשמה. בדיון ביום 10.8.03 פרשה בפניה המפקחת של החינוך המיוחד את האפשרויות: ללמוד בכיתת חינוך מיוחד בבית ספר רגיל על כל השירותים שתלמיד מקבל בה, או ללמוד בכיתה רגילה ללא כל סיוע. לבסוף החליטה ועדת הערר: ר' זכאית ללמוד בכיתה רגילה. לא נאמר דבר לגבי סיוע.
עתה לפחות תוקן הנזק שבהחלטת ועדת ההשמה. מאידך גיסא, הקביעה שר' תלמד בכיתה רגילה היא חסרת כל משמעות אם לא תתלווה לה החלטה על קבלת שעות סייעת בהתאם לצרכיה. עותרת 5א חייבת אפוא לחזור למאבק המוכר, והעקר, להשגת שעות סייעת שבלעדיהן לא יתממש שילובה של ר'.
7. עותר 6, י', העולה לכיתה ו', הוא בנה של עותרת 6א.
בשנתיים האחרונות למד י' בכיתת חינוך מיוחד בבית ספר רגיל. בכיתה שבעה תלמידים עם לקויות שונות בתחום התקשורתי. לכיתה היו צמודות שתי מורות לחינוך מיוחד ושתי סייעות. התלמידים קיבלו במסגרתה טיפולים פארא רפואיים לרבות טיפול בדיבור, טיפול במוסיקה, טיפול באומנות, ריפוי בעיסוק. חלק מהזמן שולבו התלמידים בכיתה רגילה באותו בית ספר.
בשנה האחרונה, תשס"ג, הוקטן היקף השילוב בכיתה הרגילה באופן משמעותי. הדבר גרר אצל י' נסיגה. הוא והוריו לא ראו סיבה להחזיקו בניגוד לרצונו ולטובתו בכיתת חינוך מיוחד ולוותר על שיוכו לחברה רגילה. עם זאת, כדי להימנע מצעד פזיז, פנו ההורים לקבלת חוות דעת מקצועית בשאלה אם לשלבו בכיתה הרגילה.
חוות הדעת הפסיכולוגית, שהתבססה על אבחון כנדרש, תומכת בשילובו של י' באופן מלא בכיתה רגילה, בין היתר לנוכח העובדה שהאינטליגנציה שלו תקינה, ולאור מצבו הרגשי, נטייתו לחקות התנהגויות בסביבתו הקרובה והרצון שהוא מביע להיות בחברה נורמטיבית. חוות הדעת קובעת שהשילוב יתאפשר בתנאי שי' יקבל עזרה של סייעת למשך 12 – 15 שעות בשבוע.
מצויידים בחוות הדעת הופיעו ההורים בפני ועדת השמה ביום 19.6.03 יחד עם הפסיכולוגית שאבחנה את י' ונתנה חוות דעת לגביו. מיד בתחילת הדיון, בתגובה לדברי ההורים, הבהירה המפקחת ממשרד החינוך החברה בוועדת ההשמה, שסייעת לא תינתן למי שאין לו מוגבלות פיזית. ראש הוועדה הסבירה כי חברי הוועדה אינם יכולים לקחת אחריות ולהעביר את י' לחינוך הרגיל, כל עוד לא מובטח שיקבל סיוע ותמיכה במסגרת זו, ולכן הם מעדיפים להשאירו בחינוך המיוחד. בהחלטה הפורמאלית של ועדת ההשמה הופיע בסעיף הנימוקים הסעיף שלהלן: "הוועדה ממליצה שהילד ימשיך בכיתתו". כך, נסתם הגולל על האפשרות לשלב את י' בכיתה רגילה.
ביום 7.7.03 הגישו ההורים ערר על החלטת ועדת ההשמה. הדיון נקבע ליום 6.8.03, אולם יום לפני הדיון קיבלו הודעה שמסיבות בלתי צפויות, הדיון נדחה, ככל הנראה לשבוע האחרון של חודש אוגוסט. על הפרק, אפוא, קודם כל, ביטול קביעתה הנזכרת של ועדת ההשמה המסכלת לגבי י' את יישומו של חוק השילוב בשנת הלימודים תשס"ד, שכן על פי חוק השילוב זכאים ההורים לפנות ישירות לבית הספר בו מבקשים את שילובו של ילדם. אולם גם אם תשנה ועדת הערר את ההחלטה, הרי שלנוכח מדיניות משרד החינוך לפיה אין מקצים סייעת למי שאין לו מוגבלות פיזית קשה, נפגעים קשות סיכוייו של י' להשתלבות נאותה.
8. עותר 7, ג', העולה לכיתה א', הוא בנה של עותרת 7א.
ג' מאובחן כילד עם PDD. במשך כל חייו למד ג' בחינוך הרגיל. סייעת ליוותה אותו במשך 21 שעות שבועיות בגן, באישורו ובמימונו של משרד החינוך. השילוב הוכיח את עצמו. ג' התפתח בכל התחומים: ביכולותיו התקשורתיות והשפתיות, במיומנות ובעצמאות, ובתפקוד בכיתת הגן. כיום, לפני כניסתו לכיתה א', ג' קורא כמעט ברהיטות ופותר תרגילי חשבון.
לקראת שנת הלימודים תשס"ד חיפשו הוריו בית ספר בו יעלה ג' לכיתה א'. אימו, עותרת 7א נדהמה מהתגובות של מנהלות בתי הספר עמם יצרה קשר, שסירבו להיפגש עמה תוך ציון שהן מתבססות על הנחיה של המפקחת של החינוך המיוחד שלא לשלב ילדים הדורשים שעות שילוב רבות, שכן שעות השילוב מקוצצות. מבין השורות נאמר לה שמופעל עליהן לחץ שלא לשלב ילדים בשילוב "יחידני".
לבסוף נמצא בית הספר בו ישולב ג' בכיתה רגילה. אילו ידעה עותרת 7א שחוק השילוב כבר נחקק, וייכנס לתוקפו בשנת הלימודים תשס"ד, ושעל פיו זכאית היא לפנות לוועדת שילוב בית ספרית, לא הייתה פונה לוועדת ההשמה כלל. אולם משלא ידעה כן, פנתה לקראת סוף שנת הלימודים תשס"ג לוועדת השמה. ועדת ההשמה החליטה בחודש יוני 2003 כי ג' ילמד בכיתת חינוך מיוחד של ילדים המאובחנים עם PDD הנמצאת בבית ספר רגיל.
עותרת 7א ערערה לוועדת הערר. הדיון התקיים ב – 13 ביולי והוחלט כי הוועדה תשקול את עמדת ההורים ותחליט לאחר שתבדוק אלו כיתות אמורות להיפתח בשנת תשס"ד.
בסוף חודש יולי נענתה עותרת 7א כי טרם ניתנה החלטה. ביום 11 באוגוסט טלפנה עותרת 7א בשנית ונענתה לתדהמתה כי הוחלט שג' ישולב בכיתת חינוך מיוחד של ילדים המאובחנים עם PDD. בשלב זה עותרת 7א מוכנה אף לשאת בעלות הכרוכה במתן שירותי סייעת לבנה, אם רק יוכל להמשיך בשילוב בכיתה רגילה; אולם החלטותיה של ועדת ההשמה וועדת הערר מונעות זאת ממנה.
9. עותרת 8 (להלן: העותרת) היא עמותה הפועלת לקידום זכויותיהם של אנשים עם כל סוגי המוגבלויות, ולשיתופם בחיי החברה בכל תחומי החיים. בין היתר, העותרת יזמה וקידמה את חקיקת התיקון לחוק חינוך מיוחד, הוא חוק השילוב, וזאת בעקבות פניות רבות של הורים לילדים עם צרכים מיוחדים, שזכותם של ילדיהם לשילוב בחינוך הרגיל נחסמה עקב מדיניות של משיבה 1 ביישום חוק חינוך מיוחד.
10. עותרת 9 היא עמותה רשומה, העוסקת בקידום זכויות הנכים. העמותה עוסקת במתן יעוץ, בטיפול ובהכוונת ציבור הנכים. העמותה פועלת לקידום מדיניות לרווחת הנכים בישראל.
11. משיבה 1 אחראית ליישומו של חוק חינוך מיוחד, ועל-פי סעיף 20ג לחוק זה - לקביעת תוכנית לשילוב ילדים עם צרכים מיוחדים במוסדות חינוך רגילים, בהסכמתו של משיב 3.
12. משיבה 2 מפרסמת הוראות קבע וחוזרי מנכ"ל ליישום חוק חינוך מיוחד, וביניהן את חוזר המנכ"ל המכיל את תוכנית השילוב האמורה.
13. משיב 3 נתן את הסכמתו לתוכנית השילוב, כנדרש בסעיף 20ג לחוק, על ההשלכות התקציביות הנובעות מכך.
הטיעון העובדתי
א. מדיניות משיבה 1 לפני חוק השילוב
14. ראשיתם של דברים במדיניות של שנים של משרד החינוך ביישומו של סעיף 7(ב) לחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח - 1988 (להלן – חוק חינוך מיוחד).
סעיף 7(ב) לחוק חינוך מיוחד מורה, כי תינתן זכות קדימה להשמת ילדים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, על פני השמתם במוסד לחינוך מיוחד.
15. עם זאת, פירש משרד החינוך את החוק כך, שהזכות לחינוך מיוחד חינם ניתנת למימוש רק במוסד לחינוך מיוחד, ולא חלה על המדינה חובת מימון של הסיוע לילדים בעלי צרכים מיוחדים כאשר הם משולבים בחינוך הרגיל.
פירוש זה הביא למציאות מקוממת: בעוד שילד בעל צרכים מיוחדים שלמד במסגרת כלשהי של החינוך המיוחד, דהיינו בבית ספר לחינוך מיוחד או בכיתת חינוך מיוחד בבית ספר רגיל, קיבל מענה לצרכיו – שירותי חינוך מיוחד חינם – הרי שאותו ילד עצמו, לו למד בחינוך הרגיל, לא היה זכאי לשירותים אלה בחינם, והיקף הסיוע שניתן לו היה כפוף לשיקול דעת משרד החינוך.
16. ויודגש: ילד הלומד באחת המסגרות של החינוך המיוחד, גם אם כיתת החינוך המיוחד נמצאת בבית ספר רגיל, מתוקצב בתקציב של החינוך המיוחד, וזכאי לשירותים המיוחדים על פי סל של החינוך המיוחד. (ראו גם את הגדרת "מוסד לחינוך מיוחד" בסעיף 1(א) לחוק חינוך מיוחד: "מוסד חינוך מוכר שניתן בו חינוך מיוחד, לרבות במוסד חינוך מוכר שבה ניתן חינוך מיוחד.")
ההפליה התקיימה (וממשיכה להתקיים) כלפי התלמידים אשר משולבים, או מבקשים להשתלב, בשילוב יחידני בכיתה רגילה ומתוקצבים לשם כך על ידי סל השילוב בלבד.
17. בהתאם למדיניות האמורה, וכעולה מבדיקת מבקר המדינה בעניין שילובם של אנשים עם מוגבלות בחברה ובעבודה, אשר ממצאיה פורסמו בדוח בשנת 2002, בעוד שבשנת התש"ס נתמך תלמיד החינוך המיוחד בכ - 40,000 ש"ח בממוצע, הרי שתלמיד בעל צרכים מיוחדים הלומד בחינוך הרגיל נתמך אותה עת בכ - 4,900 ש"ח או שלא נתמך כלל.
מבקר המדינה מצא, כי על אף המדיניות המוצהרת של משרד החינוך התומכת, כביכול, בשילוב, רובו המכריע של תקציב האגף לחינוך מיוחד מופנה למסגרות החינוך המיוחד, ורק חלק קטן ממנו מופנה לשילוב. ואילו החלק המופנה לשילוב זעום ביחס לצרכים שעליו נועד לענות.
ראו מבקר המדינה – דוח שנתי 52ב (לשנת הכספים 2001 ולחשבונות שנת הכספים 2000), התשס"ב - 2002, עמ' 243-224, ובמיוחד עמ' 230.
דוח מבקר המדינה מצורף ומסומן ע1/.
18. ביום 14.8.2002 התקבלה עתירתה של עמותת ית"ד (פסק הדין ית"ד, לעיל). העותרים שטחו בעתירתם את הפגיעה בילדים עם תסמונת דאון, אשר עם שילובם במערכת החינוך הרגילה מאבדים את זכאותם לקבל חינוך מיוחד חינם.
בית המשפט פסק, כי הפירוש שנתנה המדינה לחוק חינוך מיוחד הינו פירוש מפלה, הפוגע בלב ליבו של השוויון המהותי. בית המשפט ראה חומרה מיוחדת באילוצם של הורים לילדים עם צרכים מיוחדים לוותר על שילובם במסגרת החינוך הרגילה אך ורק בשל קשיים כלכליים בהם נתונים ההורים.
לפיכך נפסק, כי על המדינה מוטלת חובה לשאת בעול המימון של הסיוע הדרוש לילד בעל צרכים מיוחדים המשולב בחינוך הרגיל, ולאור זאת להקצות את התקציב באופן שוויוני, וזאת לכל המאוחר משנת התקציב הבאה, דהיינו שנת 2003.
בהתייחסו לחוק השילוב שהיה אז בשלבי חקיקה, ציין בית המשפט כי חוק השילוב בא להשלים את ההסדר החסר בדבר בניית תוכנית לימודים לילדים משולבים, אך הדגיש כי אין בכך כדי להשפיע על סוגיית החינוך המיוחד חינם, המובטחת כבר כיום על פי חוק חינוך מיוחד, לילדים משולבים. (ראו דברי כבוד השופט אור בפסק הדין ית"ד, בע' 854.)
ב. חקיקת חוק השילוב
19. בעקבות יוזמה של עותרת 8, התקבל בכנסת, ביום 13 בנובמבר 2002, חוק השילוב, הוא תיקון מס' 7 לחוק חינוך מיוחד, העוסק בשילובם של ילדים עם צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. החוק פורסם ביום 21.11.02.
20. חוק השילוב קובע את זכאותו של ילד עם צרכים מיוחדים המשולב בחינוך הרגיל לתוספת של הוראה ולימוד ולשירותים מיוחדים, שיאפשרו את שילובו (סעיף 20ב לחוק).
21. החוק מוסיף וקובע, כי על שר החינוך לקבוע, בהסכמת שר האוצר, תוכנית לשילובם של הילדים עם הצרכים המיוחדים בחינוך הרגיל, ובכלל זה את אופן הקצאת המשאבים למוסדות החינוך הרגילים (סעיף 20ג לחוק; להלן: תוכנית השילוב). כן נקבע, כי ועדת שילוב בית-ספרית היא שתקבע את זכאותו של הילד לתוספת הוראה ולימוד ולשירותים מיוחדים, בהתאם לתוכנית השילוב.
22. תחילתו של חוק השילוב נקבעה לתחילת שנת הלימודים תשס"ד (סעיף 5 לחוק חינוך מיוחד (תיקון מס' 7), התשס"ג – 2002). על מנת להיערך ליישום החוק עם תחילת שנת הלימודים, קבע המחוקק כי "השר יקבע תכנית ראשונה לפי סעיף 20ג, והוראות ראשונות לפי סעיף 20ד לחוק העיקרי כנוסחם בחוק זה בתוך 6 חודשים מיום פרסומו של חוק זה" (סעיף 4 שם).
ג. מגעים עם המשיבים ליישומו של חוק השילוב
23. מיד עם קבלת חוק השילוב בכנסת, פנתה העותרת למשיבים, וכן ליושבי ראש ועדת החינוך וועדת הכספים בכנסת, בבקשה לפעול לתקצובו של החוק, בהתאם להוראתם המפורשת של בית המשפט בפסק הדין ית"ד ושל המחוקק בסעיף 20ג לחוק.
העתק פניותיה של העותרת למשיבים מיום 5.12.02, מצורפים ומסומנים ע2/.
24. במקביל פנתה העותרת לשרת החינוך ולמנהלת האגף לחינוך מיוחד בבקשה להשתתף בהליכי התקנתו של חוזר המנכ"ל ליישום הוראות החוק – הלוא הוא "תכנית השילוב" - שהיה על שרת החינוך לפרסם עד ליום 21.5.03 בתום ששה חודשים מיום פרסום החוק.
העותרת לא קיבלה מענה למכתביה.
העתק פנייתה של העותרת למשיבה 1 מיום 31.12.02 מצורף ומסומן ע3/.
25. בין כך ובין כך פורסמה בחודש אפריל 2003 הצעת חוק תוכנית החירום הכלכלית (הצעת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו – 2004), התשס"ג - 2003).
הצעת חוק תוכנית החירום הכלכלית איימה לרוקן מתוכן את חוק השילוב שזה עתה נחקק. בהצעה נכלל סעיף המוציא את שירותי הסיוע (הם הסייעות) וכן שירותים פארא רפואיים מתוך סל "השירותים המיוחדים" להם זכאי ילד משולב. שירותים אלה הם לב ליבו של השילוב. הנימוק בבסיס סעיף זה היה שיקולים תקציביים.
26. העותרת, יחד עם הורים וארגונים נוספים, נאבקו קשות בהצעה לרוקן את חוק השילוב מתוכן. לאחר מספר דיונים בוועדה משותפת של ועדות החינוך והכספים של הכנסת, הוחלט להוציא מהתוכנית הכלכלית את התיקון המוצע לחוק השילוב. הכנסת החליטה, אפוא, ביום 26.5.03 להותיר את חוק השילוב על כנו, על הוראותיו ועל תאריך תחולתו. הדגשנו עובדה אחרונה זו בבחינת הקדמת תרופה למכה: אין בכוחם של תירוצים תקציביים להצדיק את התנהגותם הפסולה של המשיבים שתתואר להלן (מה גם שאלה נדחים לגופם, כמבואר בהמשך).
27. החודשים מאי ויוני בכל שנה הינם החודשים בהם מתקיימות ועדות ההשמה לשנת הלימודים הקרובה. חודשים אלה בשנת 2003 קרבו ובאו, אך למרות פניות חוזרות ונשנות של העותרת למשיבה 1, לא הייתה כל הנחיה להורים כיצד לפעול: תוכנית שילוב – אין, והוראות ראשונות לגבי פעילותן של ועדות שילוב, שמעתה זכותם של ההורים החפצים בשילוב לפנות אליהן במקום לוועדות ההשמה – אין; הכל, בניגוד ללוח הזמנים שקבע החוק, ובאופן המסכל את יישומו של חוק השילוב עם תחילת שנת הלימודים תשס"ד כקבוע בו.
ואמנם, החל מחודש מאי 2003 קיבלה העותרת פניות רבות של הורים אשר לא ידעו כיצד לכלכל את צעדיהם לנוכח החוק החדש.
28. העותרת פנתה שוב למשיבה 1, ביום 4.6.03 ופעם נוספת ביום 25.6.03, בבקשה לפרסם תוכנית שילוב, וכן להתעדכן בדבר ועדות השילוב וסדרי עבודתן, הכל ללא מענה.
העתק פניותיה של העותרת מצורף ומסומן ע4/.
29. לאחר פניות טלפוניות נוספות של העותרת למשיבה 1 לקבלת תוכנית השילוב, הודיעה משיבה 1 ביום 16.7.03 לנציגת העותרת כי ניתן מעתה לקבל ממשיבה 1 את חוזר המנכ"ל המהווה את תוכנית השילוב על פי החוק. מדובר בחוזר מנכ"ל סג / 10 (ב), סיוון התשס"ג – יוני 2003 (להלן: חוזר המנכ"ל, או: תוכנית השילוב).
חוזר מנכ"ל סג / 10 (ב), סיוון התשס"ג – יוני 2003, הוא תוכנית השילוב, מצורף לעתירה זו ומסומן ע5/.
30. לאחר שפורסמה תוכנית השילוב המשיכו לזרום לעותרת פניות של הורים, ביניהם העותרים 1א – 7א. עתה התחוור לעותרת כי ההחלטות הפרטניות הפוגעות בזכותם של הילדים לשילוב נובעות מתוכנה של תוכנית השילוב (כפי שיפורט להלן).
31. עוד התחוור לעותרת כי בוועדות השמה ובוועדות ערר המתקיימות בימים אלה ממש, הוטעו לחשוב שחוק השילוב הוקפא או שאינו חל על ילדיהם, ונציגי משיבה 1 פעלו בתוך ועדות ההשמה בניגוד לו. זאת בין היתר כעולה מתצהירה של גב' אילאיל לדר המצורף לעתירה זו.
הורים אחרים טעו או הוטעו לחשוב שכדי לקבל זכאות לשירותים מיוחדים בשנת תשס"ד, מחובתם לפנות לוועדות השמה, ואלו חרצו את גורלם של חלק מהילדים לחינוך המיוחד. כך הוכרע עתידם של ילדים לשנת הלימודים תשס"ד (תצהיריהם של העותרים 5א, 6א ו – 7א).
32. ביום 30.7.03 זומנה העותרת, יחד עם הורים וארגוני הורים, לדיון המשך בוועדה המשותפת לוועדת חינוך וועדת כספים בכנסת (להלן: הוועדה המשותפת בכנסת), בנושא יישומו של חוק השילוב.
בדיון הודיע נציג משרד האוצר, כי לא תהיה תוספת תקציבית למשרד החינוך ליישום חוק השילוב. מנהלת האגף לחינוך מיוחד במשרד החינוך, גב' רות פן, הודיעה בדיון כי ללא תוספת תקציבית ממשרד האוצר, לא הוספו תקציבים לשילוב, לא הוספו משאבים לסל השילוב, והוא לא יורחב לכלול תלמידים נוספים (עמודים 5, 7 – 9 לפרוטוקול).
33. באותה ישיבה הציגו הורים, ארגוני הורים והעותרת בפני נציגי משרד החינוך את טענותיהם כנגד מדיניות משרד החינוך ביישומו של חוק השילוב, אולם לא ניתן לטענות מענה ענייני.
העמודים הרלוונטיים מתוך פרוטוקול הדיון מיום 30.7.03 בוועדה המשותפת בכנסת, מצורפים ומסומנים כע6/.
(את הפרוטוקול המלא של דיון זה, ושל דיונים אחרים המוזכרים בעתירה זו, ניתן לראות באתר הכנסת www.knesset.org, תחת "ועדות", "פרוטוקולים של הוועדות".)
34. ביום 30.7.03 הוגשה לבית משפט נכבד זה עתירה כנגד אי תקצובו של חוק השילוב. (בג"צ 6973/03 מרציאנו ואח' נ' שר האוצר ואח') יצויין, כי בעוד שאותה עתירה מופנית כנגד משרד האוצר ועניינה אי העברת כספים למשרד החינוך לתקצובו של החוק, העתירה דנן מופנית בעיקרה כנגד מדיניות משרד החינוך ביישומו של חוק השילוב, ומעשיה ומחדליה בהתאם, מתוך הכרה בכך שתוספת תקציב ליישומו תהא לריק כל עוד המדיניות נגועה ודורשת תיקון.
ד. הפגיעה בעותרים 1 – 7
(1) כללי
35. חשיבותו של השילוב של ילדים עם צרכים מיוחדים בבתי ספר רגילים לפיתוח כישוריהם ויכולותיהם ולקידום שילובם בחברה בכלל, מוכרת על ידי גורמים מקצועיים וחינוכיים. זוהי אף עמדתו המוצהרת של משרד החינוך, ושל ועדה מיוחדת שהוקמה על ידי שר החינוך לבדיקת הנושא (ועדה בראשותה של פרופ' מלכה מרגלית, ראש בית הספר לחינוך באוניברסיטת תל אביב, יולי 2000).
ראו גם: ד"ר יורם רבין, הזכות לחינוך (נבו הוצאה לאור בע"מ 2002), עמ' 486 – 489, ובייחוד ע' 488.
36. זו מכל מקום הכרעתו של המחוקק, כבר בסעיף 7(ב) לחוק חינוך מיוחד, הקובע עדיפות בהשמתו של ילד עם צרכים מיוחדים במערכת החינוך הרגילה, וביתר שאת עם חקיקתו של חוק השילוב.
כעולה מעתירה זו, נדמה שמשרד החינוך טרם הפנים את מה שלהלכה אף הוא מצהיר עליו כעמדתו.
(2) הפגיעה בעותרים
37. מכיוון שקצרה היריעה, לא יובא כאן מלוא השתלשלות העניינים הנוגעים לעותרים; בית המשפט הנכבד מופנה לתצהירי העותרים המצורפים לעתירה ומציגים את דרכו של כל עותר ועותרת. אלו יחד מצטרפים לכדי תמונה מלאה המלמדת על המדיניות של משרד החינוך ביישום חוק השילוב. להלן סיכום הדברים בלבד:
38. העותרים 1 – 7 מאובחנים עם תסמונת דאון, אוטיזם, PDD או מוגבלות בתקשורת. בהינתן להם שירותים מיוחדים בהתאם לצורכיהם, ובפרט שירותי סייעות – הם יכולים להשתלב בהצלחה בכיתה רגילה. חלקם כבר משולבים כך בהצלחה. בלעדי שירותים אלה, אין סיכוי לשילובם או להמשך שילובם, והם ייאלצו ללמוד באחת המסגרות של החינוך המיוחד: בית ספר לחינוך מיוחד, או כיתת חינוך מיוחד בבית ספר רגיל.
39. זכותם של ילדים אלה לחינוך ולשוויון נפגעת, אפוא, אנושות, בהישלל מהם שירותים מיוחדים שיאפשרו את שילובם.
40. העותרים 1 – 5 שולבו עד היום במערכת החינוך הרגילה. בסידרת החלטות שהתקבלו ביחס לעותרים 1 – 5, נשללה כליל זכאותם לשעות סייעת, קוצצה מכסת השעות באופן קיצוני, או שאושרה מכסה שאין בה כדי לאפשר שילוב. החלטותיו של משרד החינוך על אי הקצאת משאבים כאמור, ובפרט שלילת זכאותם לשעות סייעת בהתאם לצורכיהם, לא יאפשרו להם להמשיך ולהשתלב בחינוך הרגיל, בהתאם לזכאותם, ותחת זאת ייאלצו ללמוד בחינוך המיוחד.
41. באשר לעותרים 6 ו – 7: מעותרים אלה, ומהוריהם, נשללה הזכאות לפנות לוועדות שילוב בית ספריות, בשל קביעתן של ועדות ההשמה, בימים אלה, כי ילמדו בחינוך המיוחד. אלו בתורן הסתמכו על כך, בהתאם למדיניות של משיבה 1, שלא יינתן סיוע לילדים, אם ילמדו בחינוך הרגיל. לפיכך החליטו הוועדות על הפנייתם למסגרות של החינוך המיוחד. למותר לציין, שהחלטות אלו מסכלות את יישומו של חוק השילוב על ילדים אלה בשנת הלימודים תשס"ד. כאמור, המקרים של עותרים 6 ו – 7 הם רק אפס קצה של הבעיה, המשותפת לילדים רבים נוספים.
(3) שיקולי עלות
42. נדגיש, כי העלות הנוספת הכרוכה ביישומו של חוק השילוב בכללותו, אינה יכולה להוות שיקול לאי יישומו של חוק השילוב; זו משמעותה של קביעת בית משפט נכבד זה כי יש לבטל את ההפליה כלפי ילדים משולבים. אולם באשר לילדים העותרים, וילדים אחרים, אשר ללא קבלת שירותים מיוחדים ייאלצו לעבור למסגרות של החינוך המיוחד, השיקול התקציבי, שלגופו אינו מוצדק, אף מצביע על היתרון במתן מלוא השירותים להם הם נזקקים במסגרות החינוך הרגיל. מכאן העיוות הנוסף שבמדיניותו של משרד החינוך.
43. כדי להמחיש זאת, נפנה לממצאים העולים מנציגי משיבה 1 עצמם: עלותם למדינה של שירותי החינוך המיוחד שיקבלו ילדים אלה עם מעברם לאחת המסגרות של החינוך המיוחד גבוהה פי כמה מעלותם של מלוא שירותי הסייעות להם זקוקים הילדים בהתאם לצורכיהם, שהיו מאפשרים להם ללמוד בחינוך הרגיל. כפי שהסבירה מנהלת האגף לחינוך מיוחד במשרד החינוך, גב' רות פן, השירותים הניתנים במסגרות החינוך המיוחד הם:
"…הארכת יום לימודים [עד השעה 17:00], הארכת שנת לימודים [עד 15 באוגוסט], טיפולים פרה-רפואיים ושירותים נלווים, הזנה, רופאים, עובדים סוציאליים ואחיות, וכל השירותים האלה שהם מאוד-מאוד יקרים. לכן העלות כל כך גבוהה…"
נציין כי לזאת יש להוסיף את הלימוד בכיתה קטנה, הוראה על ידי מורים של החינוך המיוחד, סייעות כיתתיות, והסעות.
ובהמשך דבריה של גב' פן:
"…ויש ילדים שצריכים את השירותים של החינוך המיוחד [להבדיל מלימודים במסגרת של החינוך המיוחד עצמה – אלה התלמידים המשולבים; ת"ל]. בפרק ד' בתוספת לחוק חינוך מיוחד קראנו להם "ילדים שזקוקים לתוספת של החינוך המיוחד." הם לומדים בכיתות הרגילות והם זקוקים לתוספת אחרת מאשר הילדים בכיתות של חינוך מיוחד בבתי ספר רגילים או ילדים בבתי ספר לחינוך מיוחד... מכאן נובע שאכן תלמיד משולב עולה פחות. אני לא אוהבת את המונח הזה אבל זה נכון. מי שזקוק לפחות – גם עולה פחות למערכת החינוך, ואין לנו שום ויכוח על הנתון הזה." (עמ' 9 – 10 לפרוטוקול מיום 20.5.03 של הוועדה המשותפת בכנסת) (ההדגשות כאן, וביתר הציטוטים בעתירה, אינן במקור)
בהמשך נשאלה גב' פן מה יקרה בפועל, עם הילדים המשולבים, אם תתקבל הצעת הממשלה לתקן את חוק השילוב, כך שיוצאו שירותי הסייעות והטיפולים הפארא רפואיים מסל השילוב, וענתה כי "המדינה לא תחסוך אף אגורה. זה יעלה בעוכריה כי הילדים האלה יגיעו בסוף לחינוך המיוחד" (ע' 19 לפרוטוקול).
העמודים הרלוונטיים מפרוטוקול הדיון מיום 20.5.03 של הוועדה המשותפת בכנסת, מצורפים ומסומנים כע7/.
44. כפי שיפורט להלן, ההחלטות שניתנו לגבי העותרים 1 – 7, והמדיניות העולה מהן, נגזרות מהוראות תוכנית השילוב, כמפורט להלן.
ה. פגמים בתוכנית השילוב
מהי תוכנית השילוב
45. פרק ד'1 לחוק חינוך מיוחד מתווה את עקרונות הפעולה המרכזיים ליישום השילוב:
הכלל מצוי בסעיף 20ב לחוק השילוב:
"תלמיד משולב זכאי, במסגרת לימודיו במוסך חינוך רגיל, לתוספת של הוראה ולימוד וכן לשירותים מיוחדים לפי הוראות פרק זה (בפרק זה – הזכאות)."
"שירותים מיוחדים" כוללים על פי החוק "עזרים מסייעים, שירותי סיוע, שירותים פסיכולוגיים, שירותים פארא-רפואיים וכל שירות אחר שהשר קבע בצו…" (סעיף 20א).
מי שקובעת את זכאותו של תלמיד לתוספת של הוראה ולימוד ולשירותים מיוחדים היא ועדת שילוב בית ספרית (הגדרת "תלמיד משולב" בסעיף 20א). ועדת שילוב תקבע את זכאותו "בהתאם לתוכנית השילוב" (סעיף 20ד). על פי סעיף 20ג לחוק –
"השר, בהסכמת שר האוצר, יקבע תכנית לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות חינוך רגילים; התכנית תכלול גם את אופן הקצאת המשאבים למוסדות החינוך הרגילים."
לתוכנית השילוב תפקיד מפתח, אפוא, ביישומו של חוק השילוב.
חוזר מנכ"ל נספח ע5/, שפרסמה משיבה 2, הוא תוכנית השילוב.
46. העותרים יטענו, כי בתכנית השילוב המוצגת בחוזר מנכ"ל נפלו פגמים רבים שתוצאתן היא פגיעה בשילובם של ילדים עם צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל ופגיעה בשוויון. טענותינו הן כדלקמן:
(1) שירותי סייעות נעדרים מתוכנית השילוב.
(2) שיטת הקצאת המשאבים לבתי הספר מעודדת בתי ספר שלא לקבל אליהם תלמידים משולבים.
(3) לא נקבע מנגנון להרחבת תוכנית השילוב עד לביטול ההפליה לרעת תלמידים משולבים, ולתקצובה כראוי.
(4) מכסת שעות השילוב משמשת גם למימונן של מסגרות החינוך המיוחד.
(5) נחסמת דרכם של ילדים עם "מוגבלות מורכבת" לפנות לוועדות שילוב בית ספריות.
(6) לא נקבע הסדר לקבלתם לשילוב של תלמידים, שוועדת השמה קבעה לגביהם בשנת תשס"ג כי ילמדו במסגרות של חינוך מיוחד.
נפרט:
(1) היעדרם של שירותי סייעות מתוכנית השילוב
47. שירותי הסייעות הם שירותים מרכזיים לשם השילוב, הן לילדים עם מוגבלות מוטורית, הן לילדים הלוקים באוטיזם, הן לילדים עם תסמונת דאון, והן לילדים עם מוגבלויות אחרות.
בעבור ילד עם מוגבלות פיזית סייעת תאפשר ניידות בכיתה ובבית הספר; בעבור ילדה עם מוגבלות קוגנטיבית, ילד עם מוגבלות בשמיעה, או ילד עם מוגבלות בראייה היא תאפשר נגישות לחומר הנלמד; בעבור ילד עם מוגבלות בתקשורת, עם אוטיזם, או עם PDD היא תתווך קודים של התנהגות, שבשל מוגבלותם הם חסרים אותם באופן טבעי, ובלעדיהם אין באפשרותם להשתלב בחברה הרגילה.
כך מוכיחה המציאות, בין היתר כעולה מתצהירי עותרים; כך גם עמדת אנשי המקצוע – חלקן מובאות בתצהירי העותרים.
כך עולה מדבריה של נציגת משיבה 1, מנהלת האגף לחינוך מיוחד, גב' רות פן:
"כל ילד, בין אם מצבו קל יותר ובין אם מצבו קשה, בוודאי אם מצבו קשה, אם הוא לא מטופל הוא מידרדר ובסופו של דבר מגיע לחינוך המיוחד פרופר… יש כבר היום במערכת החינוך הרגילה כ – 4,000 ילדים עם לקויות קשות ומורכבות שמגיע להם שיהיו להם סייעות אישיות שיעזרו ויטפלו (ב)הם. קצרה ידינו…" (עמ' 19 לפרוטוקול הדיון מיום 20.5.03 של הוועדה המשותפת בכנסת, נספח ע7/.)
48. עוד נפנה לחוות דעתה של פרופ' פנינה קליין, ראש המגמה לגיל הרך ומנהלת מרכז בייקר, אוניברסיטת בר אילן, המציינת את תמימות הדעים לגבי החשיבות של שילוב ילדים עם תסמונת דאון במסגרות חינוך רגילות, ואת ההכרח בליווי השילוב בסייעת אישית; ולחוות דעתה של פרופ' סו באקלי (Sue Buckley), מרצה לפסיכולוגיה התפתחותית באוניברסיטת Portsmouth באנגליה, ומי שעומדת בראש ארגון Down Syndrome Education International, המתמחה במחקר, ובייעוץ להורים למוסדות חינוך בעניין שילובם של ילדים עם תסמונת דאון. חוות דעת אלו צורפו לעתירת ית"ד (בג"צ 2599/00).
חוות הדעת של פרופ' פנינה קליין ופרופ' סו באקלי מצורפות ומסומנות ע8/.
נדגיש, כי חוות דעת אלו מצורפות אך בבחינת "הידור מצווה", שכן כמפורט להלן המחוקק הכריע וכלל את שירותי הסייעות בחוק השילוב, ובעקבות פסק הדין ית"ד, וחקיקת חוק השילוב, מחוייב משרד החינוך לתת שירותים אלה כאשר הם תנאי שבלעדיו אין לשילוב.
49. עד לחקיקת חוק השילוב הוסדר נושא הסייעות במסגרת חוזר מנכ"ל שעניינו "סייעות במסגרות החינוך המיוחד" (האחרון, למיטב ידיעתה של העותרת, משנת 1998). רובו עוסק בהקצאת סייעות למסגרות של החינוך המיוחד.
באשר להקצאת סייעות ל"תלמידים בודדים", דהיינו לאלה המשולבים בכיתה רגילה, קובע חוזר המנכ"ל כי השעות תוקצינה אך ורק לילדים עם מוגבלות פיזית קשה, וזאת "לאחר פנייה של הרשות המקומית… ועל פי שיקול הדעת של מפקח החינוך המיוחד על המוסד שבו התלמיד לומד" (סעיפים 1.4 ו – 12.2 לחוזר המנכ"ל).
עוד נקבע שמשרד החינוך נושא ב – 70% מעלות העסקתן, והרשות המקומית ב – 30%, כאשר ההעסקה היא על ידי הרשות המקומית.
חוזר מנכ"ל תשנח / 10ג 8 – 1.2, בעניין הסייעות מצורף לעתירה זו ומסומן ע9/.
50. בפועל, וכעולה מתצהירי העותרים 1א – 7א, באופן בלתי רשמי ובלתי מחייב, ובהתאם ללחץ שהפעילו הורים על משרד החינוך או על רשויות מקומיות, הוקצו שעות סייעת עבור ילדים עם מוגבלויות אחרות – לילדים עם תסמונת דאון, עם אוטיזם או PDD, ומוגבלויות שכליות או התנהגותיות אחרות.
אולם זהו שורש הרע שבשיטה: ההקצאה הייתה בחסד ולא בזכות, נתנה מענה רק לחלק מהילדים, וגם להם, לרוב, נתנה מענה חלקי. הורים שהתעקשו שילדיהם יהיו משולבים בחינוך הרגיל נאלצו לרוב לשלם אלפי שקלים בחודש עבור שעות סייעת נוספות לילדיהם. הורים ללא אמצעים נאלצו לוותר מראש על שילוב בכיתה רגילה.
51. בדיוני ועדת החינוך במהלך חקיקת חוק השילוב, התנגדו נציגי משרד החינוך להכללת שירותי סייעות במסגרת השירותים המיוחדים להם יהיה זכאי תלמיד משולב. התנגדותם נדחתה, ושירותי סייעות נכללו בחוק השילוב.
(פרוטוקולים, ועדת החינוך והתרבות בכנסת, הצעת חוק חינוך מיוחד (תיקון מס' 6)(שילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במסגרות רגילות), התשס"ב – 2001, מיום 29.1.02 ומיום 28.2.02.)
52. הגדרת "שירותים מיוחדים", בסעיף 20א לחוק, הינה:
"עזרים מסייעים, שירותי סיוע, שירותים פסיכולוגיים, שירותים פארא-רפואיים וכל שירות אחר שהשר קבע בצו…"
53. אולם בניגוד לקביעת חוק השילוב, שירותי סייעות נפקדים מתוכנית השילוב (חוזר המנכ"ל המצורף כנספח ע5/). לאור מסגרת שיקול הדעת של ועדת השילוב, יקשה עליה לקבוע, כי ילד עם מוגבלות מהסוג שנמנה, אכן יוכל להשתלב ולעמוד בדרישות בית הספר, שהרי אין שירותי הסייעות מופיעים בתכנית השילוב.
54. הקצאת סייעות ממשיכה, אפוא, להיות מוסדרת כבראשונה, כחסד, הניתן למתי מעט, לפי קריטריונים השומטים את הקרקע מתחת לאפשרות לשלב אלפי ילדים עם צרכים מיוחדים. אי הקצאתן בהתאם לצורכיהם של ילדים המבקשים להשתלב, כדוגמת העותרים 1 – 7, עומדת בסתירה בוטה ללשון החוק עצמו, ולרוחו ולתכליתו.
55. אין מחלוקת על כך שמאות ילדים עם מוגבלויות כמו אלה של העותרים 1 – 7, שהוריהם היו חזקים דיים לדרוש אמצעים לשילוב, מקבלים שירותי סייעות – גם אם באופן חלקי, גם אם הורים נדרשו להשלים חלק משמעותי בעלות של עשרות אלפי שקלים בשנה. אין מחלוקת בדבר הצלחתם של מאות ילדים כאלה להשתלב בחינוך הרגיל, בזכות הסייעות שהם מקבלים ושבלעדיהן לא היו משתלבים.
56. לפיכך, טענות משרד החינוך כנגד היעזרות באמצעי של סייעות לשילובם בחינוך הרגיל של ילדים עם מוגבלויות שאינן רק פיזיות - מקוממות במיוחד, ומדגימות כיצד השילוב המהותי ממשרד החינוך ממנו והלאה.
הטענות מקוממות במיוחד, מכיוון שידוע לו היטב שללא הסייעות, ילדים אלה לא היו יכולים להשתלב בחינוך הרגיל. מקוממות במיוחד, מכיוון שבעודו מדבר על תמיכתו בשילוב, במניעתו את שירותי הסייעות מתלמידים בכיתות רגילות הוא שומט את הקרקע מתחת יכולתם של ילדים עם תסמונת דאון, עם אוטיזם, עם PDD, עם הפרעות התנהגות, להשתלב בחינוך הרגיל.
(2) פגמים בשיטת הקצאת המשאבים לבתי הספר
57. עלפי סעיף 20ד' לחוק, ועדת שילוב בית ספרית, שבראשה מנהל בית הספר, תקבע "את הזכאות של תלמיד במוסד החינוך הרגיל שהוא ילד בעל צרכים מיוחדים בהתאם לתוכנית השילוב".
הכלים העומדים לרשותו של בית ספר לשילובו של תלמיד עם צרכים מיוחדים הם מכסת שעות השילוב שהוקצתה לו, בהתאם לתוכנית השילוב. השאלה מה הם הכלים שניתנים לו לשם כך היא קריטית, שכן שילוב מהותי אינו יכול להתבצע ללא מתן שירותים מיוחדים הנגזרים מצרכיו של הילד לשם שילובו.
58. על פי תוכנית השילוב, העולה מחוזר המנכ"ל נספח ע5/, ועדת השילוב תחליט אם תלמיד זכאי, או לא זכאי, להיכלל במסגרת תוכנית השילוב (פרק 9.6 / ג / 1 (ע' 28)), וצוות בין מקצועי של בית הספר יקבע את סוגי הטיפולים, מספר שעות הטיפול, וכד' (להלן: תוכנית אישית), שיקבל תלמיד הזכאי להיכלל בתוכנית השילוב, בכפוף למכסת שעות השילוב שהוקצו לבית הספר (סעיף 10.3 (ע' 30)).
59. על פי תוכנית השילוב, הקצאה של מכסת שעות שילוב לבית ספר נתון, נגזרת ממדדים ומקריטריונים קבועים מראש, ביניהם מדד טיפוח של בית ספר, מספר התלמידים הלומדים בו, ומספר כיתות חינוך מיוחד שיש בו. יתכנו "תיקונים" למכסה, באמצעות ויסות של השעות בתוך רשות מקומית ובין מחוזות, כדי להגיע לאחידות במיכסות ולצמצם פערים בין הרשויות, המחוזות, או בתי הספר (פרקים 3 – 5 לחוזר המנכ"ל).
יוצא, אם כן, שהמכסה הבית ספרית אינה נגזרת מצרכיו של ילד מסויים עם צרכים מיוחדים. היא אינה מחושבת בהתאם לצרכיו של התלמיד הניצב בפני ועדת שילוב בית ספרית. המכסה אינה משתנה אם בית הספר משלב בפועל תלמיד אחד עם מוגבלות, או 10 תלמידים עם מוגבלות. היא אינה משתנה אם עומד בפניו תלמיד הזקוק לתוספת הוראה בסך של שעה בשבוע, או תלמיד הזקוק ל – 25 שעות סייעת בשבוע.
60. לזאת נוסיף כי לילד עצמו לא נקבעו בתוכנית השילוב סל שירותים, רמת זכאות, או טווח זכאות בהתאם לסוג מוגבלותו, שמהם תיגזר התוכנית האישית בעבורו.
61. התוצאה היא עמידה חסרת אונים של בית ספר מול רצון לקלוט ילד הזקוק לתוספת משמעותית של הוראה ושירותים מיוחדים, אם מכסת שעות השילוב של בית הספר אינה מספיקה לכך; העדפה של בית ספר לקלוט ילדים עם מוגבלות קלות בלבד, כדי לא להכביד על מכסת שעות השילוב שהוקצתה להם; או קביעת תוכנית אישית שאינה מאפשרת שילוב מהותי. מדובר, אפוא, בשיטת הקצאה המעודדת שילוב בבחינת מס שפתיים.
(3) לא נקבע מנגנון להרחבת תוכנית השילוב עד לביטול ההפליה לרעת תלמידים משולבים, ולתקצובה כראוי.
62. לא נקבעה בתוכנית השילוב חובה של משרד החינוך להוסיף משאבים לתוכנית השילוב או להרחיבה בהדרגה, או כל הוראה דומה. ההיפך הוא הנכון. לדוגמא: בסעיף 3.1 לחוזר המנכ"ל צויינו מסגרות החינוך הנכללות בתוכנית, ונאמר כי "החלת התכנית בעתיד על כל גילאי 3 – 4 ועל תלמידי כיתות י' – י"ב מותנית בתוספת תקציבית ליישום החוק".
63. נזכיר, כי נציגתה של משיבה 1 הצהירה, בדיון ביום 30.7.03 בכנסת, כי לנוכח אי הוספת תקציב על ידי משיב 3 ליישום חוק השילוב, לא יתווספו שעות או שירותים לשילוב. (כפי שעולה מעתירה זו אלה אף צומצמו.)
64. עולה, אפוא, כי משרד החינוך יוצא ידי חובתו לפי תוכנית השילוב, בין אם היקצה למימושה 200 מליון שקלים נוספים, ובין אם לא הקצה לה שקל נוסף; בין אם בעקבותיה מוכפל מספר הילדים עם מוגבלות המשתלבים בחינוך הרגיל, ובין אם מתמעט המספר פי שניים; בין אם מימושה מביא לתוספת שעות סיוע לילדים שעד עתה ההורים נשאו במימון הסייעת, ובין אם מימושה מביא לקיצוצן. העולה מהאמור עד כה הוא שתוכנית השילוב מצלמת מצב קיים; היא אינה קובעת דבר לשיפורו.
65. (לאמיתו של דבר משנה התוכנית דבר אחד בלבד: האחריות המוטלת על משרד החינוך לתת חינוך מיוחד חינם גם לילדים הלומדים בבתי ספר רגילים, מוסטת אל מנהלי בתי הספר, מבלי שניתנים לבית הספר כלים אמיתיים לעשות כן.)
(4) מכסת שעות השילוב משמשת גם למימונן של מסגרות החינוך המיוחד.
66. בעוד שילובם של ילדים במסגרות החינוך הרגיל מוגבל למקור הזעום ממילא של מיכסת שעות שילוב, אותו סל, על פי תוכנית השילוב, משמש לתקצובן של מסגרות של החינוך המיוחד גם כן.
67. מדובר במתן עדיפות ראשונה להמרתם של 30% ממכסת השילוב של יישוב, לפתיחת כיתות חינוך חדשות, ולתגבור טיפולים פארא רפואיים וטיפולים ביצירה לתלמידים בכיתות חינוך מיוחד ובכיתות מקדמות (סעיפים 5.1 ו – 8.3 לחוזר המנכ"ל). ועוד: סל השילוב מכסה גם טיפולים פארא רפואיים לתלמידים בכיתות החינוך המיוחד (סעיף 6.5).
68. לדברי מנהלת האגף לחינוך מיוחד במשרד החינוך, גב' רות פן, מדובר בליקוי מהותי, שבעוכרי השילוב היחידני. אפשרות ההפניה של משאבי השילוב לכיתות מקדמות, דהיינו כיתות של החינוך המיוחד, מאיצה את הפנייתם של הילדים לכיתות מקדמות על פני שיבוצם בכיתות רגילות. וכך היא הסבירה (באחד הדיונים בוועדה המשותפת בכנסת, על שינוי חוק השילוב בתוכנית הכלכלית):
"היות ואנחנו מעוניינים שיהיו פחות ופחות ופחות כיתות ללקויות הקלות, וכמה שפחות ילדים שיגיעו, אגמנו בזמנו את התקציב של השילוב עם תקציב הכיתות המקדמות. התקציב מאוגם והוא אומר לרשויות המקומיות שיושבות בוועדות ההשמה: רבותיי, אם תפתחו יותר כיתות מקדמות יישאר לכם פחות על מנת לשלב תלמידים בכיתות הרגילות… הבעיה בנושא הזה היא שהיות והתקציב שקיים היום בידינו לשילוב יחידני הזה בכיתות הרגילות הוא כל כך קטן, יש רשויות מקומיות שאומרות בוועדות ההשמה: אנחנו כן רוצים לטפל בילדים בצורה יותר מסיבית, ועל כן נעביר אותם לכיתות של חינוך מיוחד ללקויות קלות בבתי ספר רגילים. המצב התקציבי הזה הוא בעוכרי השילוב." (פרוטוקול ועדת החינוך והתרבות וועדת הכספים, הכנסת, 25.5.03, ע' 4.)
העמודים הרלוונטיים מתוך פרוטוקול הדיון מיום 25.5.03 בוועדה המשותפת בכנסת, מצורפים ומסומנים ע10/.
דבר לא השתנה בתוכנית השילוב מהמצב המתואר על ידי מנהלת האגף לחינוך מיוחד, למעט העובדה כי מעתה ההחלטה, והתמריץ שלא לקבל ילדים לשילוב יחידני, נופלים על כתפי מנהלי בתי הספר במקום על ועדת השמה.
(5) נחסמת דרכם של ילדים עם "מוגבלות מורכבת" לפנות לוועדות שילוב בית ספריות
69. אחד השינויים שמביא עמו חוק השילוב הינו בהגברת מעורבותם ומשקלם של בית הספר ושל הורים בשיבוצו של הילד, ובקביעת השירותים המיוחדים אותם יקבל. מכאן – קביעת הזכות לפנות ישירות לוועדת שילוב בית ספרית במקום לוועדת השמה אשר תחליט אם התלמיד זכאי להשתלב בחינוך הרגיל או בחינוך המיוחד.
70. אולם, תוכנית השילוב שבה ומקפלת בתוכה נקודת מוצא העומדת בסתירה לזכות זו, ולפיה, לגבי ילדים עם מוגבלות מורכבת יש לחזור ולבדוק אם יהיו זכאים להשתלב בחינוך הרגיל. כך נקבע בפרק 9 לחוזר המנכ"ל:
"תלמיד שיש לו בעיות מורכבות וכוללניות משמעותיות בתחומי תפקוד שונים… - תלמיד כזה יופנה על ידי מנהל בית הספר לדיון בוועדת ההשמה על פי הנהלים בחוזר הוראות הקבע…" (סעיף 9.3 / ד / 2)
הוראה דומה נקבעה לגבי ילדי גן ( סעיף 9.3 / ג / 2).
71. משמעות הדבר היא שתחילה ייקבע אם ילד עם מוגבלות מורכבת זכאי להשתלב בחינוך הרגיל. ועדת השמה יכולה, על פי תוכנית השילוב, לחרוץ את גורלו להשמה בכיתת חינוך מיוחד, או בבית ספר לחינוך מיוחד. בכך נחסמת, בסתירה לכוונת החוק וללשונו, זכותו לפנות לוועדת שילוב בית ספרית, ונוצרות שתי קטגוריות של ילדים: אלה שמוגבלותם "קלה" והם זכאים לשילוב, ואלה שמוגבלותם "מורכבת" וזכאותם לשילוב מוטלת בספק. הם יופנו לוועדת ההשמה.
(6) לא נקבע הסדר מעבר לקבלתם לשילוב של תלמידים, שוועדת השמה קבעה לגביהם בשנת תשס"ג כי ילמדו במסגרות של חינוך מיוחד.
72. כאמור לעיל, על פי חוק השילוב, הורה המבקש לקבל שירותי חינוך מיוחד לשילובו של ילדו בחינוך הרגיל, אינו נדרש לפנות לוועדת השמה, ואין הוא תלוי בקביעתה כי ילדו זכאי להשתלב בחינוך הרגיל. מעתה רשאי לפנות ישירות לוועדת שילוב בית ספרית.
73. אולם ישנם הורים שלקראת שנת הלימודים תשס"ד פנו לוועדת השמה, מכיוון שלא ידעו ולא יודעו על קבלת חוק השילוב, ובחלק מן המקרים אף הוטעו על ידי נציגי משיבה 1 לחשוב שחוק השילוב הוקפא, אינו בתוקף או אינו חל עליהם (תצהירה של אילאיל לדר; תצהיריהם של העותרים 5א – 7א); זו פסקה בניגוד לרצונם כי ילדם זכאי ללמוד במסגרת של חינוך המיוחד בלבד.
אילו היו ההורים יודעים כי הדרך פתוחה בפניהם לפנות ישירות לוועדת שילוב בית ספרית כדי שילדם יקבל שירותים מיוחדים, לא היו פונים כלל לוועדת השמה.
במקרים רבים פסקה ועדת ההשמה כך לא משום שטובתו של הילד הניצב בפניהם דרשה שיהיה בחינוך המיוחד, אלא משום שלא הכירה בזכותו של הילד לקבל שירותים מיוחדים במסגרת החינוך הרגיל, או שידעה כי לפי מדיניותה של משיבה 1 לא יקבל הילד מענה הולם במסגרת של החינוך הרגיל (ראו תצהיריהם של עותרים 5א – 7א).
הטיעון המשפטי
74. אנו נטען בשני ראשים:
א. באי הוספתם של תקציבים או שירותים לשילוב, כמתואר לעיל, מפרים המשיבים את חובתם על פי חוק השילוב ופסק הדין ית"ד לצמצם את ההפליה כלפי תלמידים המבקשים להשתלב במסגרות החינוך הרגיל.
ב. המדיניות של משיבה 1, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות לגבי העותרים 1 – 7 ובהחלטות שבמדיניות העולות מהן, ובתוכנה של תוכנית השילוב, נגועה בחוסר סבירות, סותרת את תכליתו של חוק השילוב וחלקה נוגד אף הנחיות מפורשות בחוק. סופה שהיא פוגעת בזכותם לחינוך ולשוויון של ילדים המבקשים להשתלב בחינוך הרגיל.
א. אי צמצומה של ההפליה
75. כאמור לעיל, משיבים 1 ו – 3 הודיעו כי לא יוספו תקציבים, ומכאן שלא יוגדל מספר שעות שילוב, ותחולת השילוב על גילאים נוספים שעד כה לא קיבלו שירותים לשילוב – לא תורחב.
מדיניות ההפליה שעמד עליה בית משפט נכבד זה בפרשת ית"ד, נמשכת אפוא. המשיבים ממשיכים שלא לקיים את חובתם על פי חוק חינוך מיוחד, אף שזו קיבלה חיזוק ועיגון בחוק השילוב, לתת חינוך מיוחד חינם לילדים משולבים באופן שמקיים את זכותם לחינוך ולשוויון. על אי אכיפתו של חוק שנחקק קבע בית משפט נכבד זה כי -
"חוק שהרשויות אינן עושות לאכיפתו כהילכתו, יפה היה לו שלא נחקק משנחקק. חוק שאינו נאכף מוטב לו שלא ייחקק, משייחקק ולא ייאכף… חוק המבוזה בשער בת-רבים יביא לריפיון גם מעבר לתחומיו, ובית המשפט לא ישלים עם תופעה זו." (בג"צ 53/96 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר פ"ד נב (2) 1, 10)
החומרה שבמעשי המשיבים מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה כי מדיניותם נבחנה בבית משפט נכבד זה ונפסלה; הטענות התקציביות הועלו – בבית המשפט ובכנסת – ונדחו; ולמרות זאת, המשיבים בשלהם.
ב. מדיניות משיבה 1 ביישום החוק נגועה בחוסר סבירות וסותרת את תכליתו של חוק השילוב.
(1) תכליתו של חוק השילוב
76. חוק חינוך מיוחד קובע, בסעיף 2, את מטרת החינוך המיוחד:
"מטרת החינוך המיוחד היא לקדם ולפתח את כישוריו ויכולתו של הילד בעל הצרכים המיוחדים, לתקן ולשפר את תפקודו הגופני, השכלי, הנפשי וההתנהגותי, להקנות לו ידע, מיומנות והרגלים ולסגל לו התנהגות מקובלת בחברה, במטרה להקל על שילובו בה ובמעגל העבודה."
שילובו של ילד עם צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, תוך מתן מענה לצרכיו המיוחדים עולה בקנה אחד עם מטרת החוק: באופן מובהק יש בו כדי לקדם את יכולותיו של הילד, ולהביא לשילובו בפועל של הילד בחברת הילדים. ממילא מניעת שילוב מילד שזו הדרך הטיפולית המתאימה לו – עומדת בסתירה למטרת החוק.
77. אכן עוד לפני חקיקת חוק השילוב, תרגם המחוקק מטרה זו הלכה למעשה, בקובעו בסעיף 7(ב) לחוק חינוך מיוחד כי "בבואה לקבוע השמתו של ילד בעל צרכים מיוחדים, תעניק ועדת השמה זכות קדימה להשמתו במוסד חינוך מוכר שאינו מוסד לחינוך מיוחד".
78. מטרה זו עולה בקנה אחד עם רוחו ועם תכליתו של חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח - 1998 (להלן – חוק השוויון).
בבסיס חוק השוויון עומדים עקרונות יסוד בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלות, להשתתפות שוויונית בכל תחומי החיים, תוך מתן מענה הולם לצרכיו המיוחדים כך שיוכל למצות את מלוא יכולתו.
כן קובע חוק השוויון כי "מימוש זכויות ומתן שירותים לאדם עם מוגבלות ייעשו... במסגרת השירותים הניתנים והמיועדים לכלל הציבור, תוך ביצוע ההתאמות הנדרשות בנסיבות העניין" (סעיף 6(א)(2)).
79. על חוק השוויון נאמר כבר על ידי בית משפט נכבד זה כי חוק השוויון "דובר אלינו בלשון נאצלה כמוהו כחוקי יסוד" (בג"צ 6790/98 אברץ ואח' נ' פקיד הבחירות לעיריית ירושלים ואח', פ"ד נב (5) 323, 335). חוק חינוך מיוחד עצמו, על תכליותיו, יפורש אפוא לאורם של עקרונות היסוד של חוק השוויון, ובענייננו: הבטחת שוויון והשתתפות בחברה בכל תחומי החיים.
(ראו גם פסק הדין ית"ד, בע' 845, וכן בג"צ 7081/93 בוצר נ' מועצה מקומית מכבים רעות פ"ד נ (1) 19. עוד ראו את דברי כבוד השופט זמיר בבג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5), 337, בעמ' 361-360.)
80. בפסק דין ית"ד הוכרעה השאלה בדבר חובתה של המדינה להעניק חינוך מיוחד חינם גם לילדים עם צרכים מיוחדים ששולבו במסגרות החינוך הרגיל, בנוסף לאלה הלומדים במסגרות החינוך המיוחד.
כאמור בפסק הדין, ובהסתמך על דוח מבקר המדינה בנדון, מדיניותה של משיבה 1 שהיווה רקע לעתירתה של עמותת ית"ד, הייתה כזו ש –
"בעוד שלמסגרות החינוך המיוחד הוקצו תקציבים לפי השירותים שתלמידיהן זכאים להם, הרי שלהפעלת תכנית השילוב לא יוחדו תקציבים הנגזרים מצרכי התלמידים המשולבים… בשנים האחרונות הקצה משרד החינוך כמות שעות-שילוב שנלקחה ממערכת החינוך הרגיל, שאיננה מספקת כלל את צרכי התלמידים המשולבים, ו…מנתוני משרד החינוך אף עולה, כי רובו המכריע של תקציב האגף לחינוך מיוחד מופנה למסגרות החינוך המיוחד, ורק חלק קטן ממנו מופנה לשילוב. דו"ח מבקר המדינה מסכם וקובע, כי המשאבים המצומצמים שמקצה משרד החינוך לתכנית השילוב אינם מספקים את צרכי התלמידים המשולבים. בנסיבות אלה, נופל הנטל הכלכלי והנפשי של השילוב על כתפיהן של משפחות התלמידים, שנאלצות לממן בעצמן את השירותים החסרים. מאחר שמרבית המשפחות אינן מסוגלות לעשות זאת, נפגעת אפשרות שילובם של תלמידים רבים בעלי צרכים מיוחדים במערכות החינוך הרגיל." (ע' 840 בפסק דין ית"ד)
81. על אילוץ זה של הורים לילדים עם צרכים מיוחדים לוותר על שילובם במסגרת החינוך הרגילה אך ורק בגלל קשיים כלכליים, קבע בית המשפט כי הוא "חמור, ואין להשלים עימו." ועוד:
"אילוץ כזה פוגע בלב-ליבו של השוויון המהותי, שביטויו בהסדר בדבר חינוך חינם מתגלם לשאיפה להעניק – על ידי חלוקת תקציבי החינוך – הזדמנות שווה לכל ילדה וילד בישראל למצות את הפוטנציאל הטמון בהם. אכן, מילדים בעלי צרכים מיוחדים, הנשלחים למסגרת של חינוך מיוחד ולא למסגרת של חינוך רגיל משיקולים תקציביים בלבד נשללת הזדמנות זו, ותוצאה מפלה כזאת אין לקבל." (ע' 847 בפסק דין ית"ד)
82. בית המשפט הסיק את חובתה של המדינה לתת חינוך מיוחד חינם גם לילדים הלומדים במערכת החינוך הרגילה מהזכויות לחינוך ולשוויון, מהמשפט הבינלאומי והתכלית הפרטיקולרית של חוק חינוך מיוחד, וקבע כי פירוש החוק על פי תכליותיו מחייב את המדינה לקיימו בדרך שוויונית, דהיינו: חלוקה שוויונית של התקציב בין המסגרות שבגדרן ניתן החינוך המיוחד. ובלשון אחרת - הקצאת התקציב באופן שיממש בדרך שוויונית את הזכות לחינוך של ילדים עם צרכים מיוחדים (ע' 848, שם).
83. פרק ד1 שהוסף לחוק חינוך מיוחד, הוא חוק השילוב - שורשיו יונקים מהתכליות הנזכרות של החוק. כדברי כבוד השופט אור בפסק הדין ית"ד, שהתייחס לחוק השילוב שהיה באותה עת בשלבי חקיקה, החובה לספק חינוך מיוחד חינם במסגרות החינוך הרגילות, בשווה לזה הניתן במסגרות ההחינוך המיוחד, נובעת כבר מחוק חינוך מיוחד עצמו. הדרך, המנגנון לביצוע – את זאת אמור להסדיר חוק השילוב (ע' 854, שם).
(2) פגמים במדיניות משיבה 1
84. מדיניותה של משיבה 1 ביישום חוק השילוב באה לידי ביטוי הן בקביעת תוכנה של תוכנית השילוב, והן בקבלת החלטות שבמדיניות, והחלטות פרטניות לגבי העותרים 1 – 7.
ככל מעשה מנהלי הכרוך בהפעלת שיקול דעת, ההנחיות שקבעה משיבה 1, וההחלטות שקיבלה אינן יכולות לעמוד בסתירה לחוק המסמיך, או להגביל חירויות יסוד ללא אסמכתא בחוק המסמיך. עליהן להיות תואמות לחוק המסמיך מבחינת המטרות והשיקולים העומדים בבסיסן, להיות סבירות, ולקיים את דרישת השוויון.
(י' דותן, הנחיות מינהליות (נבו הוצאה לאור, 1996), עמ' 178 – 181 ופסיקה שם.)
85. אנו נטען, כי יש לבחון את תוכנית השילוב בשבע עיניים של ביקורת, שכן ההחלטות הקונקרטיות שהתקבלו בעניינם של העותרים 1 – 7 מוכיחות את טיבן ופגמיהן של הנורמות הכלליות המצויות בתוכנית השילוב. אין המדובר בכללים שעשויים להביא לפגיעה בזכויות יסוד, אלא בכללים שהוכחו כפוגעים בהן פגיעה קשה.
86. העדר מנגנון ליישומו של חוק השילוב על ילדים שמחוסר ידיעה, בשל הטעיה או בהעדר אלטרנטיבה אחרת פנו לוועדת השמה וזו קבעה כי ילדיהם ילמדו במסגרת של החינוך המיוחד –
אמנם תחילתו של חוק השילוב נקבעה לשנת הלימודים תשס"ד, אולם סעיף התחולה בחוק ציין מפורשות, ולא בכדי, את חובתה של משיבה 1 לקבוע כבר בתוך ששה חודשים מפרסום החוק (שהסתיימו במאי 2003) הן תוכנית שילוב והן הוראות ראשונות לגבי פעילותן של ועדות שילוב בית ספריות. אין זאת אלא שהמחוקק ביקש מפורשות למנוע מצב שבו יסוכל יישומו של חוק השילוב בשנת הלימודים תשס"ד.
ואין לך סיכול יותר גדול מאשר תלמיד אשר הושם בחינוך המיוחד בשנת הלימודים תשס"ד, בעוד על פי חוק השילוב היה זכאי לפנות לוועדת שילוב בית ספרית לקביעת זכאותו לשילוב ולקבלת שירותים מיוחדים במסגרת תוכנית אישית.
87. צמצום דראסטי בשירותי הסייעות; אי הכללתם בתוכנית השילוב –
על פי מדיניות זו נשללת מראש, באופן גורף, מקבוצות שלמות של ילדים, האפשרות להשתלב בחינוך הרגיל. אף לא מוצג מצג – וטוב שכך – כאילו עניינו של כל ילד נבדק לגופו.
כפי שהדגמנו בתצהירו של עותר 1א (וכן באחרים): ההחלטה לקצץ בשירותי הסייעת לבתו היא תוצאה של מדיניות משרד החינוך בהקצאת שירותי סייעות, ואין יומרה לטעון כי ביטול שירותי הסייעת נעשה בהתאם, או לכל הפחות שלא בסתירה, לצרכיה של בתו.
מדיניות כזו אינה עולה בקנה אחד עם לשון החוק, הכולל שירותי סיוע במסגרתו, ועם תכליתו, שהיא שילובו של ילד עם צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, תוך מתן מענה לצרכיו המיוחדים.
88. שיטת הקצאת משאבי השילוב לבתי הספר –
כפי שתואר לעיל, מדובר בשיטת הקצאה המעודדת בתי ספר שלא לקבל ילדים הזקוקים לשירותים מיוחדים כדי להשתלב. יוצא, אפוא, שאין היא משיגה את המטרה אותה נועדה להשיג: מתן האפשרות לילדים עם צרכים מיוחדים להשתלב שילוב מהותי, תוך ביטולה, או לפחות צמצומה, של ההפליה כלפיהם, שעמדו עליה מבקר המדינה, ובית המשפט בפרשת ית"ד, ושחוק השילוב נועד לתקן.
89. הפניית משאבי השילוב לחינוך המיוחד –
תוכנית השילוב נועדה לתקן את ההפליה כלפי ילדים המשתלבים בכיתה רגילה ביחס לילדים הלומדים במסגרת של החינוך המיוחד. שיטת הקצאה של משאבים על פי תוכנית זו, לפיה נתח משמעותי מתוכה שב ומופנה לחינוך המיוחד, אינה מקיימת אחר תכלית החוק.
90. חסימתם של ילדים עם מוגבלות מורכבת מלהגיע לוועדת שילוב –
אין כל אסמכתא בחוק השילוב ליצירתה מראש של קטגוריה של ילדים, שזכאותם לשילוב מוטלת בספק. קביעה זו מגבילה זכויות יסוד של ילדים עם צרכים מיוחדים לא רק ללא אסמכתא בחוק, אלא בניגוד לתכליתו.
91. בסיכומה של עתירה מסתבר, כי אותם הפגמים שהניעו בית משפט נכבד זה לקבוע כי מדיניות משרד החינוך כלפי ילדים עם מוגבלות המשולבים בחינוך הרגיל, מפלה לעומת ילדים בחינוך המיוחד, ולעומת ילדים ללא מוגבלות, מתקיימים עד עצם היום הזה (ע' 840 בפסק דין ית"ד):
להפעלת תכנית השילוב לא יוחדו תקציבים הנגזרים מצרכי התלמידים המשולבים; הוקצתה כמות שעות-שילוב שאיננה מספקת כלל את צרכי התלמידים המשולבים; הנטל הכלכלי והנפשי של השילוב נופל על כתפיהן של משפחות התלמידים, שנאלצות לממן בעצמן את השירותים החסרים. מאחר שמרבית המשפחות אינן מסוגלות לעשות זאת, נאלצים ההורים לוותר על השילוב, וכך נפגעת אפשרות שילובם של תלמידים רבים בעלי צרכים מיוחדים במערכות החינוך הרגיל. אילוץ כזה פוגע בלב ליבו של השוויון המהותי.
אשר על כן מתבקש בית המשפט הנכבד לתת צו על תנאי כמבוקש בעתירה זו, ולאחר תשובת המשיבים לעשות את הצו על תנאי למוחלט.
כמו כן מתבקש בית המשפט הנכבד לקיים דיון דחוף בעתירה, כמפורט ברישא לעתירה.
בית המשפט הנכבד מתבקש לפסוק לעותרים שכר טירחת עו"ד והוצאות.
היום, י"ט באב תשס"ג, 17 באוגוסט 2003
__________________
תרצה ליבוביץ, עו"ד
ב"כ העותרים
|
